農村集體產權制度改革的目標是建立符合中國特色社會主義市場經濟要求的集體經濟運行新機制。中國特色社會主義市場經濟體制是中國特色社會主義道路探索中的偉大創舉，充分體現了市場經濟競爭有序的核心精神。但這一體制絕不意味著完全市場化、自由市場化。黨和國家通過《憲法》《物權法》《土地管理法》等一系列法律法規，對中國特色社會主義市場經濟的公有制性質進行了有效保障和充分體現。推進農村集體產權制度改革，必須適應中國特色社會主義市場經濟要求，*落實中央《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱中央《意見》），堅守好法律政策“五條底線”，確保改革方向正確。

　　堅持黨的領導不動搖——領導底線

　　《憲法》規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義*本質的特征”。《黨章》規定“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。《村民委員會組織法》規定“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用”。具體到農村集體產權制度改革，中央《意見》明確把“堅持黨的領導”作為基本原則特別提出，要求必須堅持農村基層黨組織的領導核心地位不動搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來謀劃和實施。

　　堅持農民集體所有制不動搖——所有制底線

　　《憲法》第六條明確規定“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”，確立了集體所有制在國家經濟制度中的基礎地位。農民集體所有制的核心是農村土地的集體所有制?！稇椃ā贰锻恋毓芾矸ā访鞔_規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上明確“堅持農村土地農民集體所有”，并強調“堅持農村土地農民集體所有是堅持農村基本經營制度的‘魂’”，指明了集體所有制的制度底線。堅持農村集體所有制不動搖，不能把集體資產分光吃凈、一分了之。農民通過改革獲得的集體資產股權或份額，是參與集體收益分配的依據，而不是分割集體資產的憑據，不能以改革之名把集體經濟改少了、改沒了、改弱了。

　　堅持農村土地承包關系長久不變——承包關系底線

　　《農村土地承包法》明確規定“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”，黨的十九大報告要求“保持土地承包關系穩定并長久不變”。按照中央《意見》，這次集體產權制度改革股份量化的重點是集體經營性資產，沒有硬性要求承包地參與改革。但對于集體資產空殼村來講，承包地是僅有的可利用的集體資源要素。一些空殼村采取了統一經營農民承包地的方式發展集體經濟。這些村必須按照法律要求，尊重農民土地承包經營權，不得隨意調整和改變土地承包關系，由集體經濟組織與農戶簽訂合同，依法流轉經營。對統一經營承包地的村組，可以在集體內部設置承包地股，股權配置以確權登記的承包地為依據，所產生收益由承包農戶單獨分配。

　　堅持農民集體財產權益保護不動搖——財產權益底線

　　中央《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》（中央〔2016〕28號）規定“完善農村集體產權確權和保護制度，切實防止集體經濟組織內部少數人侵占、非法處置集體資產，防止外部資本侵吞，非法控制集體資產”。其關鍵在于建立農村集體財產權益保護機制，重點做好以下四點。

　　一是規范股權設置。按照中央《意見》，農村集體產權制度改革只設置集體股和成員股。集體股設置與否由成員集體民主決定。成員股以集體經濟組織成員權為前提設置，主要體現集體所有制下成員權利平等，兼顧集體資產形成中個人勞動貢獻和計劃生育等因素，平衡不同群眾合法利益。可設置個人股、勞齡股、貢獻股、計生補償股、貧困優先股等股權。需要注意的是，改革后農村集體經濟組織建立的股份合作制，不同于工商企業股份制。在決策機制上，實行一人一票，體現民主決策、民主管理的特點；在利益分配上，秉承公平公正的原則，主要體現社會主義公有制勞動聯合的特點；在經營機制上，體現股份制經營靈活的特點。

　　二是嚴格區分權益股和發展股。一些地區同步推進農村集體產權制度與“三變”改革，出現了權益股和發展股混合設立的問題，形成一些改革隱患，必須要嚴格區分，及時規范，防止相互侵犯權益。所謂集體資產權益股，是依據農村集體產權制度改革政策，農民依法獲得的集體資產股權，是農民參與集體收益分配的依據，具有封閉性和社區性特點。所謂集體經濟發展股，是指集體、個人、企業以自有資產、資源、資金、技術等參與投資經濟項目所獲得的股權，是參股主體參與經營分紅的依據。集體經濟組織憑入股資本多少在“三變”改革項目中分紅，所獲分紅在集體內部按照集體收益分配辦法和成員持股進行分配。參與“三變”改革經濟項目的企業和個人不得依據經濟投資在集體經濟組織內部分享股份。

　　三是慎重設置資金股。集體經濟組織立足發展需要可以在成員股名下設置資金股。按照農村集體產權制度改革封閉性要求，資金股設置要以尊重農民意愿為前提，嚴格執行“全員參與、人人平等、封閉運營”的原則。集體經濟組織內部成員不得多占股權，集體經濟組織外部單位個人不得在集體內部參股。同時，為避免資金股擠占其他股權收益，資金股要按照資金實際收益進行分紅。集體經濟組織募集資金股要避免增加農民負擔，所募集資金投資要穩妥謹慎，注意風險防控。

　　四是保護好少數人權益。農村集體經濟組織成員權是農民享有集體財產權益的前提。由于各地農村集體成員形成歷史復雜、構成類別較多、地區差異性大，中央沒有明確集體成員界定政策。陜西地區參考省高院《關于審理農村集體經濟組織收益分配糾紛案件討論會紀要》，明確集體經濟組織九種人具有成員資格和五種人喪失成員資格，對嫁城女等七類人集體收益分配權利作出規定。處理少數人成員權益問題，要嚴格按照“有法依法、無法依規、無規依民”的優先序進行處理，對確無法律政策依據的，提交村民（代表）大會民主決議，民主決策要秉承民意，宜寬則寬，應確盡確，避免傷害少數人利益。

　　堅持尊重農民意愿不動搖——主體底線

　　農民是農村集體產權制度改革的主體。中央《意見》明確要求“尊重農民群眾意愿”“真正讓農民成為改革的參與者和受益者”。改革要注意把握兩點：一是農民自愿而不強迫。實際工作中，農民被迫同意、被迫簽字、被迫流轉土地、被動改革的問題依然存在，必須引起重視，要堅決防止和克服。二是嚴格執行民主程序。改革重大事項、重大舉措必須召開村民大會民主討論，形成共識，不能圖省事簡化程序事項。開會討論中還要注意防止少數人操縱會議，避免發生侵害集體和農民利益的問題。

　　“五條底線”是農村集體產權制度改革相關法律政策的集中體現，是深化農村集體產權制度改革必須恪守的準則，是改革成功的基本保證。應以“五條底線”為準則，自覺檢視，主動對標，及時規范，大膽創新，放活經營，確保改革方向正確，確保農村集體經濟運行高效有序，農民及早獲得實實在在的收益。

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