2006年全國人大通過了《中華人民共和國農民專業合作社法》，填補了建國以來我國合作社發展史上的法律空白，這是一件具有里程碑意義的大事。這部法律符合國際合作社通行的基本原則，適合我國農民合作社發展實際，并且為廣大農民在合作社建設中留有了充分的空間和余地，是一部具有中國特色的農民專業合作社法。2017年12月十二屆全國人大常委會第31次會議修訂通過的新《中華人民共和國農民專業合作社法》（以下簡稱《農民專業合作社法》），于今年7月1日開始施行。這是促進合作社發展的*新法律依據，對規范合作社的組織和行為、實施鄉村振興戰略、推進農業農村現代化具有重要意義。當前和今后一個時期，合作社建設的主要任務是貫徹新《農民專業合作社法》，促進合作社建設循法治軌道健康持續發展。

　　這次合作社法修改，無論是合作社地位、合作領域和業務范圍、聯合社組建等新增內容的創新，還是合作社盈余分配、公積金量化、國家投入所得收益平均分配給成員等原有原則的堅持，都很重要，充分體現了全國人大對合作社發展的高度重視，增強了各地發展合作社的信心和底氣。

　　合作社法修改過程中，曾在《修訂草案》“財務管理”一章，對合作社盈余分配相關制度規定進行了深入研究，顯示出全國人大常委會對合作社盈余分配問題的慎重態度，因為合作社分配不僅涉及成員利益，而且影響合作社性質，事關合作社的發展方向。

　　按交易量（額）分配是體現合作社本質屬性的重要原則

　　在合作社建設中，有三個概念不容忽視，即“人的聯合”、“資本報酬有限原則”和“按交易量（額）為主分配”。人們往往由于對這三個概念及其關系的理解不同，引發合作社理論、立法和實踐方面的爭執。

　　事物是由本質屬性決定的，事物之間的區別*根本在于本質屬性的不同。合作社的本質屬性是“人的聯合”，這一“質的規定性”與股份制公司“資本的聯合”本質屬性有根本區別，是合作社能夠獨立存在的關鍵所在。

　　合作社的建設有三條基本原則，即“資本報酬有限原則”“一人一票”的民主管理原則以及“入社自愿、退社自由”的開放原則。這三條基本原則與股份制公司恰恰相反，股份制公司是“按資分配”“以股權多少確定成員權利”“成員只能出售股票但不能退出股份制公司”。各自的基本原則支撐和決定著各自的本質屬性。

　　合作社的三條基本原則，充分體現了合作社“人的聯合”本質屬性，而其中“資本報酬有限原則”是*不可或缺的重要原則，是合作社的必要條件。沒有資本報酬有限原則，合作社就不能稱之為合作社。

　　合作社堅持資本報酬有限原則是無奈之舉。合作社誕生之初，面對強大資本對市場價格的壟斷，窮人只能以自己僅有的個人消費（后來逐步發展成為生產資料的購買和成員生產產品的銷售）聯合起來，組成合作社抵御資本的擠壓和盤剝（現在主要是聯合起來提高市場競爭力），所以人們也稱合作社是“弱者的聯合”。有人建議合作社也可以實行按資分配為主，實際有違合作社產生與組建的初衷。如是公司制企業就可按資分配，如是合作社就不能以按資分配為主，各自本質屬性使然，“掛羊頭賣狗肉”不可，無論有意無意。

　　合作社資本報酬有限原則主要體現為兩個方面：一是限制出資，減少合作社成員之間資本懸殊；二是控制分配，防止出資多的成員侵占出資少的成員利益。我國實行的是第二種辦法，《農民專業合作社法》規定按交易量（額）“返還比例不得低于60%”，意即“按資金分配比例不得高于40%”。控制分配是很有效的辦法，控制了分配其實也就等于限制了出資。

　　因此《農民專業合作社法》修訂過程對資本報酬有限原則和按交易量（額）分配規定的考慮，在邏輯上是自洽和一致的，體現了合作社的本質屬性。如果《農民專業合作社法》在已經確立了合作社“盈余主要按照成員與農民專業合作社的交易量（額）比例返還”原則，并且還具體規定“返還比例不得低于60%”后，又允許合作社“可以按照章程規定或者經全體成員同意的其他辦法”進行盈余分配，這相當于給資本報酬和分配制度開了一道口子，就會造成該法自身前后矛盾，導致合作社因資本報酬有限原則的缺失，而喪失“人的聯合”這一本質屬性。

　　以合作社本質屬性和法律規定作為合作社規范發展標尺

　　近年來，我國合作社迅速發展，為構建新型農業經營體系、增加農民收入、推進農業現代化發揮了重要作用。但也有一些合作社發展不規范，甚至背離合作社本質屬性，這不僅違反了合作社法，而且對實踐造成多種傷害。

　　其一，有悖合作社組建初衷，起不到應有的維護和保護廣大普通農民利益的作用。農民合作社以其“人的聯合”維護和保護廣大普通農民利益而區別于其他農業經營主體，正是這一本質屬性使得合作社得以獨立存在并深受廣大農民青睞，農民需要合作社。但如若合作社拋棄了“人的聯合”本質屬性，回歸到股份制公司“資本的聯合”本質屬性，就不是廣大農民真正自己的經濟組織，也不可能發揮出合作社應有的作用。實踐中個別合作社甚至成為侵占農民利益的平臺和少數出資者牟利的工具，以合作社的名義少數人侵占多數人的利益，造成了新的社會不公。

　　其二，為權力尋租造成可乘之機。一些不規范的合作社以合作社之名，行股份制企業之實；貌似為廣大農民服務，實則與合作社的成員主體——廣大農民相分離。由于假合作社往往只是幾個出資人的股份制企業，所以原來不應享受的政策現在有了“合法”路徑，本應多數人受益的政策變成了少數出資者獨享。假合作社為腐敗開了方便之門，使別有用心者借合作社之名套取國家財政補貼成為可能，造成國家財產損失。

　　其三，背離合作社本質屬性是一種負能量，誤導農民偏離法治軌道。假合作社不僅不能發揮出合作社應有的聯合扶弱作用，而且還會影響真合作社發展，擠占真合作社的發展空間，影響現代農業經營主體正常健康發展。“造假獲利”甚至“省力獲暴利”的動力機制，如果得到默許、縱容甚至鼓勵，就會對合作社建設起到反作用，甚至會造成農民也走偏離法治軌道的假合作社之路。

　　在法治社會里，法律是人們必須遵守的行為規范。我國已經頒布了《中華人民共和國農民專業合作社法》，所以必須以《農民專業合作社法》作為規范合作社發展的基本標尺。

　　《農民專業合作社法》對專業合作社的要求是：①盈余分配以交易量（額）為主，占可分配盈余比重不得少于60%。②一人一票為主（可設附加表決權）的民主管理辦法。③入社自愿，退社自由的開放原則。這三條是建設合作社的底線要求，也是判斷合作社的重要標準，缺一不可。同時該法還要求，合作社成員中農民比例必須占80%以上，強調農民專業合作社要以農民為主體，達不到這個比例則不是農民專業合作社。

　　判斷真假專業合作社，主要是看是否符合《農民專業合作社法》規定的三條底線，其中關于分配原則是理論和實踐中爭論的焦點。在合作社分配上大體應該把握三點：

　　*，專業合作社的盈余分配應該以交易量（額）分配為主。這是我國《農民專業合作社法》規定的，并且也符合國際合作社通行的基本原則。合作社的交易量（額）主要是為成員購買生產資料或為成員銷售農產品、以商品交易形成的“商品”交易量（額），另外也有為合作社成員自身進行農機、植保作業服務而形成的“作業”交易量（額）。

　　第二，交易量（額）體現在成員與合作社之間。無論是商品的交易服務，還是作業的交易服務，應該主要是成員與合作社之間的交易服務。而與非合作社成員的交易服務可以有，但只有成員與合作社之間的交易量（額）才能作為判斷是否“以交易量（額）分配為主”的依據。

　　第三，一些綜合經營性合作社因其成員與合作社沒有交易活動，不可能實行按交易量（額）為主分配，所以綜合經營性合作社需要在實踐中探索，但前提是必須落實資本報酬有限原則（除非法律另有規定的特殊類型合作社）。

　　實踐中如何根據《農民專業合作社法》進行甄別，試分析以下6個案例：

　　例1，某地農民搞設施農業，蓋大棚種植蔬菜。由于單戶經營銷售成本高，農民自愿組成銷售合作社。合作社有50個農民成員，其中6個成員出資20萬元（每人1-5萬元不等）。合作社章程規定銷售蔬菜后，扣除成本費用所剩盈余必須60%以上按交易額返給成員，其余部分按出資比例分配給出資成員。當地政府對這個合作社給予了10萬元資金扶持，他們每年盈余分配時平均量化到成員身上，所得的盈余分配給成員。合作社統一標準，統一銷售，給予種植技術指導，合作社成員實行民主管理，每人一票，入社自愿，退社自由。

　　分析：這個合作社符合《農民專業合作社法》。其一，按交易額分配占60%以上，所以按資金分配比例肯定在40%以下，在分配上既符合我國法律要求，也落實了國際合作社通行的資本報酬有限原則，體現了合作社“人的聯合”本質屬性。其二，合作社實行了民主管理，一人一票。其三，合作社入社自愿，退社自由，體現了合作社開放原則。其四，國家投入收益分配符合法律要求，平均量化到了當年每個成員身上作為成員個人分配依據。所以這個合作社是很規范的合作社。

　　例2，某地6個農民出資20萬元組建蔬菜銷售合作社。他們吸引20名種菜農民參加合作社，合作社為20個農民搞銷售服務。成員中出資的6個農民是核心成員，20個種菜農民是非核心成員。合作社收購蔬菜時以每斤0.5元的價格先付給農民，銷售后再補給農民每斤0.1元。合作社盈余扣除成本費用后按出資分配。合作社核心成員有表決權，非核心成員沒有表決權。合作社入社自愿，退社自由。

　　分析：這個“合作社”不符合《農民專業合作社法》。其一，成員權利不平等。合作社有核心成員、非核心成員之分，并且非核心成員沒有表決權，被排斥在合作社之外，非核心成員實際不是合作社成員。其二，合作社與非核心成員關系是契約關系。*次所付資金是預付款，第二次仍是銷售款，不屬合作社盈余分配范疇。其三，合作社盈余分配主要是按資分配。按資分配改變了合作社“人的聯合”本質屬性，所以，這個經濟組織不是合作社。

　　例3，由10個農民出資400萬元組建現代農機專業合作社，財政補貼600萬元，合作社為農民代耕，合作社章程規定所得盈余按出資額分配。

　　分析：這個為農民進行農機作業服務的經濟組織也不是合作社，而是一個農機服務公司。因為其一，分配是按資分配。其二，被代耕土地的農民不是合作社成員，這個合作社只是10個出資人的股份制企業。其三，國家財政補貼的資金沒有平均量化到成員，而是混在合作社資金里面，分紅時誰投入資金多誰受益多，國家投入實際成了個人投入的匹配資金。其四，這個合作社所起到的作用只是農機服務公司的作用，沒有起到合作社作用。因此這不是合作社。

　　例4，某合作社2400戶農民以5萬畝土地經營權入社，其中有7戶農民出資800萬元。另外財政補貼1200萬元購買現代農機設備。合作社實行統一耕種，統一銷售。社員代表大會決定，土地經營權入社等同交易量，每年合作社盈余必須拿出60%以上按土地面積分配，其余部分按資金（包括國家投入、社員出資和提取的公積金）分配，其中國家投入部分所得盈余平均分給當年合作社成員。這個合作社是否提取公積金由成員代表大會決定，提取的額度同記在成員賬戶的額度相等，與個人出資和國家補貼資金一起參與分配。

　　分析：這個合作社土地經營權入社后，土地交由合作社經營，合作社成為綜合經營性合作社，因而不再是專業服務性合作社。由于合作社與成員沒有交易活動，不可能產生交易量，所以不能按交易量（額）分配。但由于這個合作社把土地經營權數量（入社土地面積數量）等同交易量，在合作社盈余分配中占60%以上比例，從而落實了資本報酬有限原則（只要土地分配占60%以上，按資分配就不會超過40%）。另外這個合作社實行“一人一票”民主管理和“進出自由”的開放原則，還按照合作社法要求，將財政投入每年平均量化到每個成員身上，作為成員個人分配依據，也都體現了合作社“人的聯合”本質屬性。應該說，這是一個非常有創新的綜合經營性合作社。順便提一下，如果土地經營權折資入股，土地在合作社的占比有可能低于60%，這時資本報酬有限原則難以落實，“人的聯合”本質屬性也就隨之失去。還需要說明的是，我國家庭承包經營的土地經營權之所以能夠等同交易量，個人認為主要是因為我國家庭承包經營的土地有兩個特點：一是每個農民家庭基本上都具有；二是具有的數量差距不懸殊。這兩個特點與合作社的交易量（額）特點相類似，以其作為主要分配依據能夠體現合作社“人的聯合”本質屬性。

　　例5，某地若干養雞大戶自愿組成養雞合作社，養雞分散在各家庭養殖大戶，雞蛋和肉雞由合作社統一銷售，合作社盈余按各大戶與合作社交易額分配。

　　分析：這是典型的養殖專業合作社。各家庭大戶分散養殖，合作社統一銷售，合作社不追求自身利益，所得盈余按交易量分配給成員。

　　例6，某地10個農民出資1000萬元（每人出資100萬元）集中建養牛場，組建養牛專業合作社。合作社盈余按資分配。為了經營方便，合作社另掛企業的牌子，注冊了公司。

　　分析：盡管這個經濟組織成員出資額相等，但由于按資分配所以不是合作社，其本質屬性是資本的聯合。應該說，這里不是合作社掛了企業牌子，而是企業掛了合作社牌子。假合作社通常的做法即“一套人馬兩個牌子”。

　　實踐中，因實行按資分配而喪失“人的聯合”本質屬性的假合作社大有“社”在，甚至在某些地方已經成為一種普遍現象，必須依據相關法律規定仔細甄別判斷。對假合作社造成的負面影響，要高度重視并認真解決，引導合作社建設循法治軌道健康持續發展。

　　依法加強規范治理 促進合作社建設健康持續發展

　　依法規范合作社發展，加強合作社有效治理，是解決目前合作社發展中存在大量假合作社問題的重要路徑，是廣大農民的普遍熱盼，也是我國建設社會主義法治社會的應有之義。建議如下：

　　首先，強化《農民專業合作社法》落實，依法規范合作社治理。《農民專業合作社法》頒布十多年來，各級黨委、人大、政府做了大量工作，特別是原農業部等九個部委發布了《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》，一些地方還出臺了地方性法規。但是，有些地方在執行上還存在一些問題，特別是在落實《農民專業合作社法》的宣傳、指導、監督方面做的還不夠。實事求是講，合作社建設中出現的一些問題，特別是出現的假合作社問題，多數不是《農民專業合作社法》本身問題，而主要是因為一些地方沒有落實好《農民專業合作社法》。合作社建設循法治軌道發展，并非是在法律基礎上又對農民專業合作社提出更為苛刻的標準，而只是強調要認真落實《農民專業合作社法》，改變某些有法不依的狀況。因此，必須堅持合作社的本質屬性，把落實合作社法作為*起碼的工作要求、指導工作的基本遵循和必須堅守的原則底線。

　　誠然，嚴格按照《農民專業合作社法》辦事，可能會導致合作社數量大量減少，但這是表面現象，實際減少的不是真合作社，而是假合作社。減少了假合作社不僅不會使合作社事業受損，相反會促進更多的真合作社產生，使廣大農民從中受益。

　　其次，防止泛合作社化。在農村，家庭、合作社和公司制企業等不同經營主體各自有各自的優勢和發展空間。與家庭相比，合作社在經營行為的靈活、適應范圍的廣泛以及對經營者積極性的調動等方面可能要遜色一些；而與公司制企業相比，合作社又在資金的聚集、市場的反應、決策的敏捷等方面有著明顯的不足和欠缺。我們既要看到合作社的優勢，增強工作主動性，幫助引導農民組建發展合作社；又要認識到合作社的局限性，合作社不能包打天下，不能包醫百病。

　　根據我國農業農村實際，增加合作社的經營內容是必要的，但有些經營業務合作社并沒有優勢，如果勉為其難，硬性在這些領域組建合作社，其結果必然是名義上組建合作社、實際運行的是公司制企業，造成事與愿違、適得其反。這種不倫不類經營主體不是廣大普通農民需要的，雖然有些也能起到一些類似公司制企業的服務作用，但真正的公司制企業發揮的作用遠超過假合作社，而假合作社造成經濟秩序混亂的代價則是社會難以承受也不應承受的。

　　組建合作社時要實事求是、因地制宜，采取積極而慎重態度，防止合作社發展泛合作社化。不能用合作社代替其他經營主體，不能單純以工商登記的合作社數量作為工作目標，也不應該在沒有優勢的產業、環節、品種、地域盲目發展合作社。各類經營主體并無優劣之分，發揮各自的優勢，揚長避短，優化配置，打組合拳，把家庭、合作社、公司等不同類型經營主體組合起來，建設農業經營體系可能是較好的選擇。

　　再次，規范合作社的會計決算環節。目前合作社的會計決算情況不盡如人意，有些合作社未按照相關法律和財政部規定進行會計核算，決算信息嚴重失真，“假決算”和“無決算”現象比較嚴重。因此，建立健全合作社決算是合作社循法治軌道發展的關鍵性基礎工作。

　　財政部門要對合作社財會人員進行培訓，加強對合作社決算工作的指導，尤其要指導好合作社的盈余分配，落實好資本報酬有限原則。另外審計部門應加強對合作社特別是財政有投入的合作社審計。搞好合作社決算，一是要建立決算。會計決算反映合作社階段性經營成果，是成員參與合作社民主管理的重要基礎，也是工商部門監管合作社必報的年度資料。《農民專業合作社法》及財政部合作社財會制度對此有明確的規定，合作社必須依法建立決算。二是決算要保真。實事求是，真實體現經營效果，不得弄虛作假，對弄虛作假行為要依法依規嚴肅處理。三是決算要規范。要按照財政部關于合作社決算的要求編制好決算，報表、賬簿齊全規范，決算要經合作社成員大會或代表大會審議，要按時公布決算，允許合作社成員隨時查閱，提高成員參與管理能力，落實成員民主權利。

　　*后，加強對合作社專項、統一、規范的政策支持。近年來，國家和地方出臺了一些合作社政策，對合作社發展起到了積極促進作用。但是也存在一些問題，例如，缺少具有合作社特點的鼓勵農民合作機制方面的政策激勵，多數是與其他經營主體相類同的產業政策，針對性不強，不能體現對合作社代表廣大農民的專項幫扶。合作社是廣大普通農民受益的經濟組織，能夠使廣大普通農民直接受益，這一特點其他經營主體并不具備，理應得到特殊政策支持。特別應該強調的是，合作社政策支持的對象必須是真合作社，應嚴格禁止以合作社的名義支持假合作社。另外，當前合作社相關政策在財政補貼所有權屬、各部門政策整合、中央和地方政策等多個方面存在不統一。建議以《農民專業合作社法》規定的分配原則為依據，量化各部門的資金支持，形成政策支持合力，促進合作社健康發展。支持合作社的政策標準要合法合規，過程要公開透明。哪個合作社符合標準就支持哪個合作社，優上劣下，一視同仁。

　　落實新《農民專業合作社法》是一項綜合性工作，我們相信，只要各級政府及相關部門互相配合，協調工作，以新《農民專業合作社法》為規范，堅持合作社的本質屬性，鼓勵農民改革創新，我國農民合作社建設就一定會循法治軌道發展，出現健康持續發展的新局面。

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