近兩年，“兩權”抵押貸款改革試點工作取得階段性成效，業務規模穩步增長，惠及廣大農村地區及農業經營主體。

　　縱觀全國范圍內各試點地區，其做法可以歸納為四種模式。

　　一是直接抵押模式。如浙江省長清縣對30萬元以下的農戶小額信貸，以農村土地經營權直接抵押，無須再提供擔保。二是“抵押+第三方擔保”模式。如吉林省前郭縣創新推出“農戶承包土地經營權抵押+同村農戶或新型農業經營主體保證”的模式，如果貸款出現不良，由保證人代償，土地經營權定向處置給保證人；再例如浙江縉云縣引入村級擔保組織為農戶貸款提供擔保，農戶把承包土地經營權反擔保給村級擔保組織，一旦貸款出現不良，由村級擔保組織回購農地經營權進行處置。三是“土地經營權抵押+農業保險+企業擔保”模式。如江西省安義縣推出承包“土地經營權抵押貸款+農業保險+企業擔保”業務，政策性保險公司賠償率為300元/畝，商業性保險為500元/畝，受益人是擔保企業，這一模式有效防控了風險，提高了農戶貸款可獲得性，調動了企業的積極性。四是“抵押+按揭貸款”模式。如長興縣推出農村承包土地地經營抵押按揭貸款模式，貸款期限*長可達10年，農戶在貸款期限內分期償還本息，有效解決了農戶大額、長期的資金需求。

　　流轉市場化程度不足 制約抵押貸款效率

　　現階段制約土地經營權抵押貸款的因素主要包括以下六個方面。

　　土地流轉規模影響信貸有效投放。一般土地流轉規模大的地區農地抵押貸款投放量大。例如，截至2017年6月末，黑龍江省試點地區，土地規模化經營面積達1923.9萬畝，占耕地面積的48.9%，農地抵押貸款余額60.7億元，接近全國試點地區貸款余額的五分之一。而未進行土地流轉的分散經營的農戶，由于土地面積較小，用來抵押可貸資金較少，達不到其正常生產生活需求，在繁瑣的貸款審批流程下，一般選擇放棄土地經營權抵押貸款。

　　土地經營權抵押融資交易成本較高。農村土地產權抵押融資業務具有期限短、金額少、頻次高等特點，且以家庭為單位辦理農村土地產權抵押融資為主，在相同貸款額度下，金融機構需要花費比辦理其他業務更多的投入，在一定程度上抑制了主辦金融機構參與抵押貸款的積極性。

　　風險分擔補償機制建設受地方財力影響較大。自試點工作開展以來，雖然當地政府多次強調設立農村土地經營權抵押貸款專項風險補償基金，但由于地方財力有限，截至目前，仍有部分未設立專項風險補償基金，在一定程度上影響了金融機構放貸積極性。

　　抵押物處置難仍是實施土地經營權抵押貸款的掣肘因素——一是銀行“兩權”抵押缺乏法律層面有效支持，二是農村土地經營權抵押更多受到租金交付方式的限制。目前承包土地地經營權流轉協議多數按年支付租金或者分紅，如果土地流入方不能按時支付租金或分紅，土地流出方可以解除合同，收回土地，銀行將承擔經營權抵押人違約帶來的風險。在實際運作中，流轉借款人抵押的土地經營權而實現債權的情況還未真正實現，抵押物處置仍是實際操作中*難落實的一項內容。

　　土地流轉平臺功能不完善，利用率低。目前，我國各縣級行政區域都建立了農村土地流轉平臺或是土地流轉服務中心，土地流轉平臺搭建基本完成，但普遍存在信息不對稱、體制機制不健全、管理不規范等問題， 真正形成“權責明確、流轉順暢、規范有序”的交易市場還需要較長時間。金融機構獲得農民的土地經營權后， 流轉變現受阻， 制約其擴大土地經營權抵押貸款范圍和加大信貸投放積極性。

　　農村土地價值評估體系不健全。評估體系不健全，缺乏專業的評估機制和評估人員，影響評估的公允性，評估價值直接影響抵押貸款額度，在達不到預期貸款額度情況下，農戶往往放棄在銀行申請貸款，而轉向其他融資渠道，在一定程度上影響了農村承包土地經營權抵押貸款的推進。

　　破解土地處置難題 推動抵押貸款長期有序

　　建立高端有效金融供給機制，增強農地抵押融資供給的靈活性。試點工作實踐表明，普通農戶和處于發展初期的新型農業經營主體對土地經營權抵押貸款需求不大，而真正有需求的且需求資金量相對較大、較迫切的是大面積流轉土地，進行生產經營和開發利用的發展較積極的是新型農業經營主體。因此，農地抵押貸款涉及農業、農經、財政等政府部門，金融機構、評估公司、擔保公司等相關金融部門，應該優化信貸供給方式，依據本地信貸需求實際狀況，探索小規模新型農業經營主體承包經營權抵押貸款供給措施、信貸產品和貸款方式，減少低端無效的信貸供給，增加高端有效的信貸投入，以高端的供給科學引導有效需求，增強供給方式對于需求變化的適應性和靈活性。

　　建立高效完備的優惠政策機制，降低農地抵押融資業務辦理成本，包括抵押登記費適當減免，地方政府提高貼息優惠力度，加大貨幣政策傾斜以及適當減免開辦金融機構稅費，出臺相關保險優惠政策等。同時，建立功能齊全的風險補償機制，分散農地抵押貸款風險。地方政府要切實負起社會責任，發揮擔保和風險分擔作用，牽頭成立貸款風險補償基金。在發展政策性涉農保險的同時，鼓勵商業性涉農保險的發展。組建土地抵押擔保公司，有效降低金融系統性風險。以政策性信用擔保體系為主，建立科學的土地抵押擔保公司內控機制，確保擔保公司獨立法人地位，產權清晰、職責分明、運行規范、風險可控。

　　建立實操性強的抵押物處置機制，激勵金融機構參與積極性。一是探索建立農村土地流轉經營管理公司。以政府為主導，出資成立專門流轉經營農村土地的管理公司，在農村土地經營權抵押貸款出現不良時，托底收購抵押權人流轉的土地經營權，收購的土地可以進行再流轉或自營，這樣可以有效避免耕種時限關系致使土地摞荒貶值。二是探索由借款人所在村集體進行托底回購，由于村委會在村民中具有較強的公信力，對村民的生產經營、家庭生活、信用狀況等信息非常熟悉，流轉土地成交概率較高，抵押物處置變現能力強。三是依托農村產權交易平臺建立農地抵押貸款風險防范“項目池”。四是要加快完善農村養老保險制度和醫療保險制度，弱化土地對農民的“兜底”保障功能。

　　建立科學有序流轉機制，促進農地金融可持續發展。從實踐來看，我國農村土地流轉初級市場基本形成。但是多數農民感覺作用并不大。主要是各地方尚未建立起農村土地流轉的產權信息交換網絡和相應的平臺，服務仍然滯后。首先，市級政府的參加、承擔組織任務并建立農村土地流轉信息系統是必不可少的，包括市、區（縣）、鄉（鎮）、村四級，將土地流轉的詳細信息提供給有土地流轉需求的雙方，并通過信息系統渠道將信息及時準確發布提供給相關人。其次，再次逐步健全和完善城鄉土地市場機制，充分發揮和調動城鄉市場要素活力。通過建立土地交易，實現城市建設用地、農村建設用地以及閑置土地合理規劃，使土地這種固定資產轉化成可以流動的市場資本，有效盤活農村土地，促進土地經營權抵押權能的實現。

　　建立多元公正評估機制，提升農村土地價值評估專業化水平。一方面，要構建以政策性評估為主導，商業性評估機制為補充的農村產權評估體系；另一方面，制定合理科學的抵押物評估標準，綜合考慮地區差異因素、土地基本設施、地上附著物價值、種養殖品種等因素的權重，全方位確定抵押物價值；同時，采取多種評估方法，真實體現農村土地經營權的價值，以確保評估價值與實際價值更貼近，提高評估公信力和權威性。此外，加強評估收費管理，限定評估收費標準，評估費按*標準執行或由政府補貼，降低農戶融資成本。

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