近日，土壤污染防治法（草案）表決稿經十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過，《中華人民共和國土壤污染防治法》自2019年1月1日起施行。我國土壤污染防治從此有法可依，“凈土保衛戰”納入法治軌道。這也標志著我國以環境保護法為統領的各環境要素污染防治法律體系業已建成。

　　打好污染防治攻堅戰，有了系列法律武器。

　　作為人類賴以生存的物質基礎，土壤資源的寶貴，再怎么渲染也不為過。長期以來，由于一些地區經濟發展方式較為粗放，污染物排放總量居高不下，我國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，土壤污染問題成為亟需解決的重大環境問題和全面建成小康社會面臨的突出問題。

　　為防治土壤污染，保障公眾健康和經濟社會可持續發展，推進生態文明建設，十二屆全國人大環境與資源保護委員會組織起草了土壤污染防治法（草案），于2017年6月提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議；同年12月，十二屆全國人大常委會第三十*會議對草案再次審議。本屆以來，全國人大憲法和法律委員會、常委會法制工作委員會又到江蘇、浙江、河北、陜西等地進一步調研，與環境與資源保護委員會、生態環境部、農業農村部等方面共同研究、修改完善草案。

　　今年7月25日和8月20日，本屆全國人大憲法和法律委員會兩次召開會議，根據常委會組成人員的審議意見和各方面意見，對草案逐條審議并提出修改意見。7月31日，本屆全國人大常委會法制工作委員會邀請全國人大代表、有關企業、執法人員、專家學者等就法律出臺時機、草案中主要制度規范的可行性、實施的社會效果和可能出現的問題等進行評估。在此基礎上形成的草案，便是8月27日提請十三屆全國人大常委會第五次會議審議的三次審議稿。

　　8月31日，經由十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過之后，不僅“打贏藍天保衛戰”“打好碧水保衛戰”有法可依，“扎實推進凈土保衛戰”也有了法律武器保障。在有了環境保護法、水污染防治法、大氣污染防治法之后，我們又迎來土壤污染防治法。

　　夯實企業主體責任，體現水土一體化防治。

　　8月27日十三屆全國人大常委會第五次會議開幕當天，聽取了全國人大憲法和法律委員會關于土壤污染防治法（草案）審議結果的報告。全國人大憲法和法律委員會副主任委員胡可明表示，為貫徹落實習近平生態文明思想，扎實推進凈土保衛戰，堅決打好污染防治攻堅戰，出臺土壤污染防治法正當其時。草案遵循預防為主、保護優先、風險管控、分類管理、污染擔責、公眾參與的原則，堅持問題導向，突出制度針對性，科學規范防治工作流程，符合我國土壤污染防治工作實際，具有可行性、可操作性和一定前瞻性，已經比較成熟。

　　此前，有的常委委員、地方、社會公眾和生態環境部提出，土壤污染修復的成本高、周期長、難度大，應當突出預防為主、保護優先，夯實企業主體責任。憲法和法律委員會經研究，建議增加如下規定：一是突出源頭預防，規定生產、使用、貯存、運輸、回收、處置、排放有毒有害物質的單位和個人應當采取有效措施，防止有毒有害物質滲漏、流失、揚散，避免土壤受到污染。二是強化重點監管對象的責任，規定土壤污染重點監管單位應當建立土壤污染隱患排查制度，將監測數據報生態環境主管部門，并將相關義務在排污許可證中載明，同時規定相應法律責任。

　　在生態、環境并重的環保新時期，對“水土不分家”的理解更加見仁見智，防治土壤污染的同時應該加強防治地下水污染，已經成為共識。土壤污染防治法草案三審稿便已體現出水土一體化防治的思路，堅持統籌協調，凝聚合力，處理好與相關法律的關系，既相互銜接又突出特色。

　　憲法和法律委員會經研究，在草案三審稿里明確了超標地塊的土壤污染狀況調查報告應當包括地下水是否受到污染的內容；規定了農用地地塊的土壤污染影響或者可能影響地下水、飲用水水源安全的，生態環境主管部門應當會同農業農村、林業草原等主管部門制定防治污染的方案，并采取相應的措施；增加規定農用地地塊的修復方案、建設用地地塊的風險管控措施應當包括地下水污染防治的內容；明確了對建設用地土壤污染風險管控和修復名錄中的地塊，生態環境主管部門根據實際情況進行地下水污染狀況監測。

　　重在強化污染者擔責，提高責任人違法成本。

　　土安，方有食安；土安，也才能居安。住宅、公共管理與公共服務用地直接涉及人居安全，十分敏感，應當加強準入管理，確保土地開發利用前符合用地要求。及時回應公眾民意，土壤污染防治法（草案）增加規定用途變更為住宅、公共管理與公共服務用地的，變更前應當按照規定進行土壤污染狀況調查。

　　此前，有的常委委員、地方和社會公眾提出，應當進一步理順土壤污染風險管控和修復過程中相關主體的責任，突出污染者責任。憲法和法律委員會經研究，強化了“污染者擔責”，明確土壤污染責任人負有實施土壤污染風險管控和修復的義務；增加規定了土壤污染責任人變更的，由變更后承繼其債權、債務的單位或者個人履行相關土壤污染風險管控和修復義務并承擔相關費用。同時，鼓勵自愿治理，增加規定了國家鼓勵和支持有關當事人自愿實施土壤污染風險管控和修復；明確協助要求，增加規定了農村集體經濟組織及其成員、農民專業合作社及其他農業經營主體等負有協助實施農用地土壤污染風險管控和修復的義務。

　　據了解，土壤污染防治法草案在此前的審議和征求意見過程中，有常委會組成人員、地方、社會公眾呼吁，加大對土壤污染防治違法行為的處罰力度，提高違法成本，通過嚴懲重罰，形成震懾。這一建議，在草案表決稿中有所體現：

　　加重對造假行為的處罰，規定土壤污染重點監管單位纂改、偽造監測數據造成嚴重后果的，處二十萬元以上二百萬元以下的罰款；規定對專門從事土壤污染狀況調查、風險評估、效果評估活動的單位出具虛假報告的違法行為，情節嚴重的，*性禁止從事相關業務；并增加規定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款，情節嚴重的十年內禁止從事相關業務，構成犯罪的終身禁止從事相關業務；同時增加規定這些單位與委托人惡意串通，出具虛假報告，造成他人人身或者財產損害的，應當與委托人承擔連帶責任。

　　增加規定對農業投入品使用者未按照規定及時回收肥料等農業投入品的包裝廢棄物或者農用薄膜，農藥使用者未按照規定及時回收農藥包裝廢棄物交由專門的機構或者組織進行無害化處理的違法行為的處罰。

　　強化個人責任，對實施風險管控或者修復活動造成新的污染、拒不配合檢查、未按照規定采取風險管控措施等違法行為，増加規定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以罰款。

　　加重對土壤污染責任人或者土地使用權人未按照規定實施后期管理的違法行為的處罰。

　　凈土立法牽動關注，分組審議焦點解析。

　　土壤安全事關老百姓的“米袋子”“菜籃子”，一旦產生污染，對農產品質量安全、人體健康和整個生態系統都構成嚴重威脅。有了水污染防治法和大氣污染防治法之后，全社會對土壤污染防治法的出臺有著強烈期待。

　　“加大經濟處罰的同時，可以考慮增加追究行政責任、刑事責任。”在8月28日的分組審議中，委員們對土壤污染責任人的法律責任條款尤為關注，認為“經濟處罰力度太低，震懾作用不足”。

　　修改前的草案三審稿第八十七條規定，向農用地排放重金屬、有機污染物等含量超標的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等的，由地方人民政府生態環境主管部門責令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節嚴重的，處五十萬元以上二百萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得。

　　分組審議時，韓曉武委員說，草案中提到的罰款*是二百萬元，“這個罰款數額對于故意的、惡劣的違法污染行為來說，顯然威懾作用不夠。”他建議必須通過立法明示，對故意污染土地行為予以嚴厲處罰，“對相關責任人的處罰，現在只規定了經濟處罰，可以考慮增加追究行政責任、刑事責任。”鮮鐵可委員也坦言，罰款的力度要與危害程度直接掛鉤，向農用地排放重金屬等超標污染物，對農作物和公共健康的積累性危害甚至比超標排放大氣、水污染物的危害更大，處理的難度和成本也更大，但草案*檔罰款上限太低，他建議上調。杜玉波委員則認為，“被污染土壤修復困難，短時間內難以完成，因此在確定賠償金額時應充分考慮加重賠償。”從修復成本的角度考慮，他建議加大土壤污染的處罰力度。

　　“向社會公開”是草案三審過程中被反復提及的熱點詞匯，委員們普遍建議拓寬土壤污染防治過程中涉及到的各方信息公開范圍，“監測、治理情況都應公示”。

　　拓寬“向社會公開”范圍，能夠增強對風險管控和修復效果的監督。針對風險管控、修復活動完成后形成的效果評估報告，杜黎明委員提出，“光是報給地方人民政府生態環境主管部門備案還不夠，建議增加向社會公開的規定。”王毅委員認為，草案中所提到的“向社會公開”存在兩個問題，一是不夠具體，二是力度不夠。只是提出向社會公開，但是公開什么并不明確，只公開名錄的話還遠遠不夠，建議加上排放信息。鄧秀新委員建言，應該讓公眾了解更多土壤污染治理情況。“土壤污染監測情況、污染治理情況都應該依法公示，讓大家共同參與進來，提升公眾土壤污染防治意識。”

　　建議明確防治責任主體，是委員們集中關注的又一焦點。三審稿在土壤污染防治主體上，有委員認為仍處于“模棱兩可”現狀。

　　程立峰委員說，在土壤污染狀況調查中，發現有大量上世紀七八十年代的小化工、小冶煉、小電鍍等污染地塊，幾經變遷已經無法確認土壤污染責任人。對于這一情況，他認為，“這些地塊也應由地方人民政府組織實施土壤污染風險管控和修復，在法律上應規定具體的責任主體，不能模棱兩可。”哈尼巴提·沙布開委員結合自己的基層工作經驗則表示：“明確集體土地的管理責任，有助于在今后實施過程中逐步加強土地保護和風險管控、修復責任。”

　　審議中，有的委員對農用地土壤污染防治資金缺口問題也給予特別關注，建議在草案第五章“保障和監督”中強化對農用地土壤污染治理資金渠道的引領作用。白春禮委員建議明確國家擬采取的有利于土壤污染防治的財政、稅收、價格、金融等經濟政策和措施，進一步加大對農用地土壤污染防治資金的保障力度，用法治的力量來推動農用地土壤污染防治的治理工作。高虎城委員說，土壤污染防治立法的一個重點，就是要明確土壤污染防治資金的來源和性質，三審稿明確了采取財政、金融等措施相結合，鼓勵社會參與風險管控和修復的原則，對此有了體現。

　　全國人大憲法和法律委員會副主任委員胡可明，在報告土壤污染防治法（草案）審議結果時，解釋了多重立法考量，介紹了法律的調整范圍、立法目標、具體規則：土壤污染防治立法過程中，堅持預防為主、保護優先。強化源頭防治，減少污染產生；堅持風險管控、分類管理。根據土地的不同用途、不同污染程度分類施策，規定不同的應對措施、管理要求，有效防范和應對土壤污染風險；堅持明確責任，環環相扣。落實企業主體責任，強化污染者責任，明確政府及其相關部門的監管責任，用*嚴格制度*嚴密法治保護土壤、防治土壤污染。同時，堅持積極穩妥，扎實推進。從我國土壤污染防治工作起步較晚、基礎較弱、經驗不多的實際出發，對有經驗、看得準的，盡量細化；對還需要繼續探索積累經驗的，在法律規定上為實踐留下一定空間。

　　扎實推進凈土保衛戰，打好污染防治攻堅戰，是勢當必施，也是正當其時。有法是前提，后續關鍵在執法。土壤污染防治法千呼萬喚出臺之后，盡快普法、積極用法，確保法律落地生根開花，才能彰顯立法初衷。

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