隨著收儲制度等改革的實施，我國糧食市場化程度進一步加深，糧食供求和價格波動更加頻繁，國際國內市場的雙向影響日益增強，對于改進糧食調控提出了更高的要求。新形勢下，可按照“量能分治，優化儲備，內外統籌，綜合平衡”的思路，進一步完善糧食調控政策體系，真正做到該放的徹底放開、該管的真正管起來，切實提高市場經濟和開放條件下的糧食調控能力。

　　2014年以來糧食調控政策的局部調整

　　糧食低需求彈性的經濟屬性和基本生活品的社會屬性，決定了政府必須實施宏觀調控，保障國內糧食市場的基本穩定。改革開放以后，我國糧食市場化程度不斷加深，政府的調控政策也逐步完善，在2004年以后逐步形成了以增產為主要目標，以托市收儲為主要政策工具，以預期管理、需求管理和儲備投放為補充的糧食調控政策體系。2014年以來，國家又根據糧食供求關系出現的新變化、糧食產業出現的新問題，對前期實施的糧食調控政策進行逐步調整。

　　（一）逐步取消對大豆和玉米的臨時收儲政策

　　2014年國家啟動了東北地區大豆目標價格補貼政策試點。2016年按照“市場定價，價補分離，保障農民利益”的原則，在東北地區啟動玉米收儲制度改革，將玉米臨時收儲政策調整為市場化收購加生產者補貼的新機制。2017年，取消大豆目標價格補貼政策，也實行市場化收購加生產者補貼機制。

　　（二）下調稻谷、小麥*收購價，增強價格彈性

　　2017年國家下調稻谷*收購價；2018年進一步下調稻谷*收購價并對主產省份給予適當補貼，同時對小麥*收購價也進行了下調。

　　（三）以玉米為重點實施糧食“去庫存”政策

　　2016年以后，國家通過定向銷售、劃轉輪換*性儲備等方式，加快糧食去庫存。

　　（四）鼓勵糧食深加工行業發展

　　國家陸續取消了過去對玉米深加工行業的限制，一些省份還對玉米深加工企業進行補貼，擴大市場需求。

　　這些政策調整，開始將糧食定價權還給市場，價格信號對市場供求的調節作用重新得以發揮，越來越多的農民根據價格信號和市場需求調整種植品種。臨時收儲制度的取消，使得玉米價格回落到市場均衡水平，玉米及其替代品進口大幅下降，庫存也較快下降。整個糧食市場供求關系出現改善，“高產量，高進口，高庫存”的困境開始緩解，市場化改革取得較好的成效。

　　現行糧食調控政策面臨的挑戰和問題

　　總體來看，2014年以來的改革還只是局部性的探索，對中長期糧食調控政策體系缺乏整體設計，一些深層次的問題沒有解決，在實踐中又產生了一些新的問題。

　　（一）不能適應“糧食產能安全”新思路的要求

　　2013年后，國家根據糧食供求關系出現的新變化，提出了“谷物基本自給，口糧*安全”的糧食安全新目標，確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全新方針，實施“藏糧于地，藏糧于技”的糧食安全新思路，保障糧食安全的重點從產量安全轉向產能安全。

　　從產量安全到產能安全，雖只有一字之差，卻對糧食調控工作提出了更高的要求。*，穩定和提升糧食產能是政府的首要目標。糧食產量多一點少一點是技術問題，糧食產能安全則是戰略問題。必須完善糧食產能保護的激勵機制，確保糧食產能安全。第二，在既定的產能目標下，糧食供求關系將主要由市場來決定，國內外糧食價差、國內糧食儲備政策、政府的農業支持政策將對農戶生產預期、市場收儲行為產生重大影響，市場預期管理非常重要。但目前我國還沒有建立起糧食產能保護激勵機制，預期管理等產量調控手段缺乏，不能適應新形勢的需要。

　　（二）對中長期調控政策體系缺乏整體設計

　　目前的改革基本是問題導向，哪個品種、哪個環節出了問題就解決什么問題，缺乏整體設計和長遠考慮。一是對當前糧食階段性供大于求考慮較多，對中長期糧食產需缺口考慮不夠，特別是為了玉米去庫存，在短期內大力發展燃料乙醇，但從長期看國內玉米產需缺口還將擴大，這一模式并不適合我國國情。二是對不同品種的政策改革缺乏系統考慮，一些地區出于結構調整的目的，使大豆生產者補貼標準高于玉米，并實施“米改豆試點補貼”，在取得短期成效的同時也產生新的結構失衡，不符合市場規律；取消大豆玉米等旱地作物的托市收儲政策而保留水稻的收儲政策，也導致一些地方盲目推動“旱改水”。

　　（三）對國內外市場一體化的新格局考慮不夠

　　技術進步使得不同糧食品種之間原來封閉的能量環被打開，大麥、高粱、木薯等農產品與玉米之間的替代效應日益增強。我國雖然對玉米實施進口關稅配額管理制度，但對這些替代品沒有貿易保護措施，只要有一定的價差，國內企業就會大量進口沒有配額管理的替代品以降低生產成本。這種情況今后將會成為常態，這就要求糧食調控必須要有全球視野，注重國內生產和國外進口的協調。但我國尚沒有建立起真正的全球糧食市場監測分析體系，對國際市場缺乏有效影響手段，國內調控政策的設計對國際市場考慮不夠，調控效果往往受國際市場的沖擊而大大削弱。

　　（四）實施糧食調控的基礎工作薄弱

　　是否進行糧食調控、糧食調控的決策是否科學，要取決于對糧食市場形勢的正確判斷，這又是以獲得充分、準確的信息為前提的。但我國糧食信息監測、分析、預警體系還很不健全，不同品種、不同環節的供求和價格信息分散在不同部門，沒有形成完整的信息鏈；國家糧食平衡表制度一直沒有建立起來，糧食生產、需求、庫存等信息不充分不透明；糧食市場監測預警機制不完善，不能為國家調控提供前瞻性的決策支持。這些問題不僅影響市場預期，也往往影響到糧食調控政策效果。

　　健全糧食調控政策體系的思路和建議

　　新形勢下，要以提高市場經濟和開放條件下的糧食調控能力為核心，統籌處理好產量調控、合理儲備、適度進口的關系，建立目標明確、邊界清晰、操作簡便的糧食調控政策體系。

　　（一）總體思路

　　總的思路是：量能分治，優化儲備，內外統籌，綜合平衡。即：對產量和產能按照不同的原則治理，產能主要由政府定，通過耕地保護、高標準基本農田建設，確保糧食產能安全；產量主要由市場定，可高可低、可增可減，政府實行宏觀指導性調控，保障糧食產量在合理區間波動。改革糧食儲備體系，建立以調節儲備為主要工具的市場調節機制，通過對儲備糧的收購和投放來影響糧食供求。統籌國際國內兩個市場，合理掌控糧食進出口的數量和節奏，實現糧食生產、儲備、進出口數量合理均衡，總體上實現供需動態平衡。

　　（二）政策框架

　　新時期糧食調控政策框架包括供給側調控政策、流通領域調控政策、需求側調控政策三大部分。

　　供給側調控政策包括產能穩定機制、產量調控機制和進口調控機制。重點是建立健全產量調控機制，可用的政策工具包括建立國家產量調控指導目標制度、編制和定期發布國家糧食供求平衡表、建立正常的輪作休耕制度等。同時，創設對口糧的產量調控政策工具。

　　流通領域調控政策包括戰略儲備輪庫和動用機制、調節儲備收儲和出庫機制、監測預警機制和應急管理機制。重點是建立糧食調節儲備制度，將其作為調控短期和局部性市場波動的核心政策工具。

　　需求側調控政策包括加工行業管理機制和出口調控機制。重點是建立中性的需求管理政策，減少行政性管制。

　　（三）政策建議

　　一是健全產能保護政策和激勵制度。在我國糧食需求峰值到來之前，要長期保持糧食產能穩定并有序提升，因此糧食產能安全戰略要長期堅持。一方面，要落實藏糧于地政策，嚴格保護耕地，建設糧食生產功能區，開展高標準農田建設和耕地質量提升行動，保證耕地面積不減少，質量有提高。另一方面，要落實好藏糧于技政策，持續推進農業技術進步，特別是種業創新，不斷提升糧食生產效率。同時，必須建立產能保護激勵制度。可以通過逐步整合生產者補貼政策，制定與糧食產能保護掛鉤的補貼制度，以調動各類農業生產主體保護糧食產能。*步，可合并大豆生產者補貼和玉米生產者補貼，統一為旱地生產補貼。第二步，結合稻谷、小麥*收購價制度改革，建立口糧生產補貼制度，并實現標準統一。第三步，將旱地生產補貼與口糧生產補貼再合并，統一為糧食產能補貼，并拓展到所有糧食品種，這樣既能避免分品種施策的弊端，也有利于生產者實施輪作。糧食產能補貼與糧食產能保護行為掛鉤，只在“兩區”內實施，生產者耕地只要是用于糧食生產、輪作、暫時性休耕的都可以享受補貼，非糧化的耕地則不能享受。補貼對象為“兩區”糧食實際生產者，兼具穩定產能和保障收入的功能。由于目前的生產者補貼實際上已成為普惠制收入補貼，也為這一政策改革奠定了基礎。

　　二是建立健全國家糧食產量調控機制。主要通過預期管理，對糧食生產進行指導性調控。可考慮建立國家糧食產量調控指導目標制度，綜合考慮國內庫存、國內生產條件、國際市場情況，分析提出年度和中期（未來3年）國家年度產量調控目標（區間值），引導市場預期，變純粹被動應急為相對主動調控。同時，由國家糧食主管部門牽頭，滾動編制年度和季度國家糧食平衡表，及時公布國內糧食生產、庫存、進出口、需求等數據，穩定市場預期。完善耕地輪作休耕制度，將其作為調控國家糧食生產的重要政策工具，通過年度輪作休耕面積的變化來影響糧食產能利用率，使糧食產量在合理區間波動。產量調控政策具有相機抉擇性質，需要根據具體情況決定如何實施，如在國家糧食供求關系較為寬松、國際糧食價格較低時，可增加輪作休耕耕地面積，反之則減少。

　　三是創設新的口糧產量調控政策工具。按照“價補分離”的原則對稻谷小麥托市收政策進行根本性改革，實施“生產者補貼+成本價托市收購”制度。一方面，按照“價補分離”思路，取消*收購價制度，對“兩區”內農民種植水稻和小麥發放生產者補貼（未來過渡到糧食產能補貼），以保證農民的基本收益，也能穩定產能。另一方面，鑒于口糧的重要性，建立“按成本價臨時性托市收購”制度，作為政府調控口糧產量的底線手段。在口糧產量可能出現較大滑坡時，啟動臨時性托市收購政策，產量回升時取消。

　　四是改革糧食儲備管理機制。在糧食購銷高度分散化、市場化的背景下，糧食儲備將是政府調控市場的主要方式。為解決政府儲備的穩定性和市場調控的隨機性之間的矛盾，可考慮將現行的政府儲備劃分為戰略儲備和調節儲備。戰略儲備由目前的中央儲備構成，規模、功能、管理體制不變。調節儲備可在目前地方儲備（包括應急儲備）的基礎上建立，是政府應對局部性、短時間市場波動的主要政策工具。對調節儲備可建立“中央統籌，地方管理，區域聯動”的運行機制，中央對儲備規模、標準、收儲和動用程序、經費獎補方式等作出統一規定，具體收儲和動用由地方政府負責。利用國家糧食競價銷售平臺，建立相鄰地區之間的調控聯動機制。具體可先行試點，取得經驗后再推開。對調節儲備規模，應結合糧食生產、貿易等情況實行動態管理，并和戰略儲備、企業商業儲備規模保持合理比例。在常規年份，總體儲備規模（戰略儲備、調節儲備和商業儲備）可設定為一個生產周期（半年左右）的全國年消費量。

　　五是完善進出口調控政策。對于國內產需缺口較大的農產品，要建立穩定進口的調節機制，包括定期發布國內生產、進口、庫存、消費等信息，有效引導國際市場預期；按照“透明和可預測”的原則，進一步完善進口關稅配額管理制度。也要健全產業損害預警系統、快速反應機制和貿易救濟機制，能有效應對貿易摩擦。同時，加快建設全面、連續、及時的全球糧食市場信息監測與預警體系，跟蹤分析和評估主要國家農業政策、主要貨幣匯率走勢、氣候變化、國際游資動向等對國際糧食價格的影響，分析全球主要糧食品種價格走勢，為國家糧食調控提供決策支撐。

　　六是實施中性的需求管理政策。逐步清理取消對糧食深加工行業的各項補貼、市場準入限制等政策，主要運用環境監管、安全監管等社會性管制措施進行管理，控制高能耗、高污染、不安全的糧食深加工行業發展。對于工業酒精、燃料乙醇等非食物生產行業，不鼓勵，不限制，但必須讓環境成本和安全成本內化（即價格充分反映了環境、安全等綜合成本），由市場決定行業發展。

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