黨的十九大報告提出，要實現小農戶和現代農業發展有機銜接。當前和今后相當長的一個時期，小農戶在我國仍然占大多數，如何引導小農戶走上現代農業發展軌道，是我們面臨的重大歷史任務。近年來，各地積極推進土地經營權入股，引導農民以土地經營權入股公司、農民合作社，發展專業化、標準化、規模化、集約化生產，通過“保底收益+股份分紅”等方式確保農民持續穩定增收，探索出小農戶參與農業現代化的有效路徑。

　　土地經營權入股取得明顯成效

　　早在20世紀90年代初，廣東南海、浙江溫州等地就有農戶陸續以承包地入股，聯合發展農業生產。2002年制定的《農村土地承包法》規定，“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”。2013年，黨的十八屆三中全會明確提出，“允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。2015年、2016年中央一號文件進一步強調，引導農民以土地經營權入股龍頭企業和農民合作社。為貫徹落實黨中央要求，近年來，農業農村部在黑龍江等7個省（市）開展了土地經營權入股發展農業產業化經營試點，入股農戶29萬多戶，涉及土地面積90多萬畝。初步統計，到2017年6月底，全國入股承包土地2419萬畝，比2012年增加了47%。

　　探索形成了多種模式。試點地區在入股方式、風險防范、配套措施等方面取得了階段性成果。一是形成多種入股模式。包括農民以土地經營權直接入股公司、農民與原公司成立新公司、土地經營權直接入股合作社、農民與原公司共同入股合作社、土地經營權先入股合作社再入股公司、農民與公司開展非法人形式的股份合作等6種模式，可以廣泛適應不同地區發展入股的多樣化需求。二是建立風險防范機制。從公司和農民合作社章程、財務公開、日常監督等制度建設方面，充分保障農民的權益，重點推廣“保底收益+股份分紅”利益分配機制。通過財政與公司、農民共同出資設立風險保障金，降低經營不善時農民面臨的風險。三是出臺配套政策措施。樺南縣、桐廬縣、青州市等地制定了土地經營權入股的相關管理辦法和示范合同，武進區、涪陵區等地建立了土地經營權價值評估和流轉指導價格發布機制。各地還對參與入股的公司、農民合作社給予重點支持，組織專家幫助村鎮編制農業產業發展規劃等，有效地推進了入股工作開展。

　　推進了農業適度規模經營。通過引導農民以土地經營權入股，有效解決了農業適度規模經營中如何獲得土地、誰來經營土地、如何確保土地經營穩定等一系列重要問題。一是促進土地集中連片。農民一家一戶的經營，地塊分散、品種各異、技術參差不齊，難以實現高效率、規模化。通過開展土地經營權入股，可以把一家一戶的“小地塊”整合為“大地塊”，打破了原有的地塊邊界和經營管理范圍，能夠實施統一規劃、統一作業、統一經營。二是培育和發展新型農業經營主體。龍頭企業、農民合作社等新型農業經營主體的經濟實力較強、科技水平較高、市場開拓能力突出，是推進農業適度規模經營的重要力量。開展土地經營權入股，將推動成立和發展一批龍頭企業、農民合作社，入股的土地也為其建立生產基地、實現長遠發展提供了重要保障。三是確保土地經營長期穩定。入股后，農民成為公司、農民合作社的重要成員，公司、合作社也不需要提前支付租金，實現了以股“連心、連責、連利”，增強了發展向心力和凝聚力。農民、公司、農民合作社通過構建優勢互補、利益共享、風險共擔的聯結機制，有利于適度規模經營長期穩定發展。目前，各地農民以土地經營權入股的期限一般到二輪承包期結束，長達10年左右。

　　開辟了農民增收新途徑。幫助農民持續增收，促進農村脫貧攻堅，推進農村實現小康，是開展土地經營權入股的重要目標。通過土地經營權入股，農民能夠獲得多方面的好處。一是分享農業全產業鏈條收入。入股盤活了農村的資產資源，實現了土地經營權轉化為農民持有的公司、農民合作社股份，把沉睡的土地資源變為參與利潤分配的投資資本。農民的收入來源從農產品生產環節拓展到涵蓋農產品生產、加工、銷售的農業全產業鏈，將有效增加財產性收入。二是既可參與股份分紅，又可上班領薪。土地經營權入股的公司、農民合作社需要從事種植、養殖的工作人員。公司、農民合作社通過發展農產品加工、銷售、運輸、餐飲服務等，也將創造一定數量的崗位。入股的農民一般可以優先就地就業，實現“既持股分紅又上班領薪”。三是推動農民向二三產業轉移。農民以土地經營權入股后，土地就由專人種植了，農產品也由公司、農民合作社負責銷售。如果不在入股的公司、農民合作社上班，農民可以選擇轉移就業，到城市尋求發展，在二三產業賺錢，共享現代化成果。根據地方農業部門測算，土地經營權入股后，大約有40%的農民股東轉移到附近城市打工。

　　落實承包地“三權分置”的有效路徑。習近平總書記指出，“要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權‘三權分置’，經營權流轉的格局”。一是在保障集體所有權、農戶承包權的基礎上，進一步放活了土地經營權。《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》對“三權分置”作出了重大制度安排。在土地經營權入股中，農民入股的是一定期限內的土地經營權，土地所有權仍歸集體，土地承包權仍歸農戶。入股不會影響集體所有權和農戶承包權，農戶可以放心地把土地經營權以入股的方式流轉給公司、農民合作社，參與農業產業化經營。二是豐富了土地經營權流轉的方式，讓農民有更多的選擇。農民的承包地除了可以對外出租，也可以通過入股的方式流轉;公司、農民合作社既可以選擇通過租賃方式獲得土地經營權，也可以吸納農民以土地經營權入股。從合作對象看，土地經營權入股既可以是農戶之間，也可以是農戶與非農戶;既可以是單純土地要素，也可以與資金、技術、管理等優化組合。三是保障了土地經營權人的權益，促進了土地經營權再流轉和抵押權能實現。從理論看，農民入股后，土地經營權就成為公司、農民合作社的法人財產。根據中央關于“三權分置”辦法的規定，公司、農民合作社可以依法在一定期限內占有耕作并取得相應收益，可以改良土壤、建設農業設施，也可以依法依規再流轉土地經營權或設定抵押等。

　　對土地經營權入股幾個問題的認識

　　土地經營權入股在工商登記、農民權益保護、土地經營權保護等方面還面臨一些理論和法律問題。各地在試點過程中也探索出一些解決辦法，值得思考和借鑒。

　　工商登記。主要涉及土地經營權是否可以作為非貨幣財產出資，入股農民人數超過50人如何處理等問題。一是土地經營權是否可以作價出資方式。現行《公司法》沒有把土地經營權列舉作為出資方式，但是也沒規定土地經營權不得作為出資。承包地實行“三權分置”，農村土地實行所有權、承包權、經營權分置并行，所有權歸集體，承包權屬于農戶，經營權可以由其他經營主體依流轉合同取得，且還可以再流轉。因此，土地經營權符合《公司法》規定的可估價、可轉讓的要求，可以作為出資。另外，《公司法》對債權能否出資，也沒有明確規定，即使土地經營權被界定為債權，但依《公司法》可估價、可轉讓的非貨幣財產出資的條件，債權作為出資財產也不存在法律上的障礙，在實踐中債權轉為股權已經有探索。各地在試點過程中已把土地經營權作為對公司的出資。在土地經營權入股農民合作社方面，2017年修訂的《農民專業合作社法》已經規定土地經營權可以作價出資。目前，全國有15個省（區、市）明確提出允許土地經營權出資注冊農民合作社，有的還制定了專門辦法。二是土地經營權評估作價。對于土地經營權如何作價、作價多少，大多數是根據土地年租金乘以入股年限計算;有的由農民股東和非農民股東自由開展協商，確定雙方都能接受的土地經營權價格;有的區分土地股份和非土地股份，但土地股和非土地股實施“同股不同價”;有的根據每年土地的租金和生產經營過程中各項投入金額確定各方的持股比例。三是公司股東的人數上限。根據《公司法》規定，有限責任公司的股東人數上限為50人，但參與土地經營權入股的農民數量一般都會超過50人。各地面對農民股東較多的情況，一般采取讓農民先入股到合作社再由合作社入股公司的辦法予以解決;也有的專家提出可以通過讓農民“委托持股”的方式，減少工商登記的股東數量。

　　保底分紅。各地在開展土地經營權入股的實踐中普遍采取了“保底分紅”方式對農民進行利潤分配，其中“保底收益”的水平與土地租金相當;“股份分紅”則根據公司、農民合作社的生產經營情況確定。從法律上看，公司、農民合作社分紅的前提是要有利潤，不得動用注冊資本進行“分紅”。“保底收益”是否違反《公司法》關于利潤分配的規定，損害其他股東和債權人的利益，我們認為“保底分紅”是符合中國國情的特別制度設計。一是“保底分紅”適應了農民以土地經營權入股的現實需要。農民對土地經營權入股既愛又怕，一方面對通過土地經營權資本化來獲得更多收入有著美好期待，另一方面又不愿承擔風險，傾向于獲得穩定的預期收入。農民普遍要求，土地經營權入股后，公司、農民合作社必須確保支付“保底收益”，如果效益好，再支付一些“股份分紅”。這是農民確保從土地獲得基本收益的重要保障，也是他們開展土地經營權入股的基本前提。二是可視為非農民股東對農民股東的“保底收益”，即非農民股東定期墊付資金。為平衡法律對分紅的制約與農民對收益的現實需要，非農民股東可以墊付給農民“保底收益”，甚至向農民支付“股份分紅”，等公司盈利后，再從公司利潤中償還定期墊付資金，這是農民與非農民股東平等自愿協商的結果。三是“保底分紅”在試點實踐中得到普遍認可。試點過程中，農民股東的“保底收益”就與其讓渡公司的經營決策權予非農民股東聯系在一起。江蘇、貴州等地探索引導農民把土地經營權交給村委會或者國有企業統一入股發展農業產業化經營，就是當“保底收益”無法兌現時，村委會、國有企業負責分擔風險，承擔墊付責任。

　　失地風險防范。實施承包地“三權分置”制度后，農民入股的只是一定期限的土地經營權，從理論上說，即使公司破產清算，農民仍享有土地承包權，但存在喪失經營權的風險。一是引入“優先股”和“雙重資本制”。通過“優先股”的制度安排，確保在農民讓出決策權和表決權的同時，給予農民在公司盈余分配和剩余財產分配中的優先權，如果公司破產清算中存有剩余財產，將優先返還農民入股的土地經營權。通過實施“雙重資本制”，讓農民的土地經營權出資僅記載在公司章程上，作為分紅的依據，在注冊登記時，聲明公司資本不包括該部分出資，該部分出資只是對內有效力，不具有債權擔保功能，不作為清算的資產。二是土地經營權再流轉、抵押需尊重農民意愿。中央關于農村土地“三權分置”的辦法要求，土地經營權的再流轉和抵押須經農戶書面同意，并向農民集體書面備案。但是入股后，土地經營權作為公司、農民合作社的法人財產，公司、農民合作社必須以此承擔責任，擁有對土地經營權的處分權。為保護農民土地權益，與有關政策、法律銜接，降低公司、農民合作社運行成本，一些地方在相關章程中約定，入股就視為農民書面同意再流轉、抵押，同時通過設置內部程序，要求一定數量的農民股東同意才可實施，防止這項權利被濫用。三是破產清算時采取回購方式予以保障。一些地方規定公司、農民合作社解散破產，農民入股的土地經營權可以不承擔負債清償責任，這既不符合法律規定，又不利于保護債權人權益。對此，采取政府回購或建立風險保障金的辦法是可行的。公司、農民合作社破產后，政府先把土地經營權回購給農戶，但是要求農戶仍須以入股時的土地經營權作價對公司、農民合作社的債務承擔責任。

　　推進土地經營權入股應把握的基本原則

　　鞏固和完善農村基本經營制度。土地經營權入股仍然要堅持農地家庭承包經營制度，穩定統分結合的雙層經營體制。要在嚴格保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護公司、農民合作社依入股合同取得的土地經營權，保障其穩定的經營預期，確保其對入股土地依法享有一定期限內的占有、耕作并取得相應收益的權利，依法依規建設農業生產附屬配套設施、設定抵押等權利。土地經營權入股不能超過土地承包剩余期限，不能減少、損害耕地，不能改變土地性質和用途，禁止入股土地“非農化”。

　　發揮政府作用，遵循市場規則。土地經營權入股探索階段，要發揮政府的引導、支持作用，完善入股相關政策措施，積極為土地經營權入股創造良好條件，不要行政干預公司、農民合作社的正常生產經營。堅持市場在資源配置中的決定性作用，客觀反映土地等要素的實際貢獻和稀缺程度，按照市場規則協商確定入股各方的權利義務和利益分配。要發揮保險化解風險的作用，增強公司、農民合作社抗風險能力。平等保護入股各方的合法權益，提倡同股同權同責，經全體股東約定或公司章程規定，也可實行股、權、責差異化配置，但應符合權利義務對等原則。

　　尊重農民意愿，做到因地制宜。按照“允許”入股、“引導”入股和“自愿”入股的要求推進入股經營。土地經營權流轉方式、入股形式、具體期限等由農戶自愿選擇，確保農民的知情權、參與權、監督權和收益權。充分考慮自然經濟條件、承包地確權與流轉狀況、農村勞動力轉移情況、新型農業經營主體發展水平等因素，鼓勵探索形式多樣、符合實際的入股方式，不能搞強迫命令和“一刀切”，支持邊探索、邊發展、邊規范。不能急躁冒進，不能追求速度，防止把土地經營權入股的速度、面積作為政績考核指標。

　　推進依法改革，堅持實事求是。土地經營權入股是一項開創性工作，要以包容的態度允許探索試點，對實踐證明行之有效的和農民群眾認可的做法、措施，要及時修改現行有關法律，努力做到探索實踐與依法改革的統一。

　　推進土地經營權入股的措施

　　加強試點工作指導。進一步擴大土地經營權入股試點范圍，已經開展入股試點的地方要密切跟蹤相關公司、農民合作社發展情況，引導更多農戶以土地經營權入股。積極探索土地經營權入股多元化組織載體、運行機制和政策配套，研究對農民以土地經營權入股進行風險提示的辦法，加強對土地經營權入股的日常指導、調查監測，督促公司、農民合作社按照章程、協議分配收益，依法保護入股各方的合法權益。及時跟蹤了解各地開展土地經營權入股的好做法好經驗，宣傳入股的好案例、好典型，探索形成可復制、能推廣的經驗。

　　修改有關法律法規。修訂《農村土地承包法》及相關司法解釋，按照“三權分置”安排，明確土地承包權和土地經營權權能。允許在承包方之間入股，也允許承包方與其他主體一起入股，明確土地經營權可出資入股公司。另外，關于“優先股”“雙重資本制”等制度設計、土地經營權列舉為出資方式、土地經營權入股后的股份轉讓和退出等一系列問題，可考慮修訂《公司法》。

　　建立價格評估機制。依托縣鄉農村經營管理機構（土地流轉服務中心），建立關于土地經營權價值的第三方評估機制，制定土地經營權入股價值評估辦法，進一步明確評估機構、評估程序、評估方法等要求。鼓勵縣鄉農村經營管理機構建立土地經營權流轉指導價格發布機制，根據土地不同位置、等級分類等，定期定點開展流轉價格監測，測算流轉指導價格，并向社會公布。

　　加大政策支持力度。扶持土地經營權入股的公司發展農業生產，開展全產業鏈經營，解決用地難、貸款難的問題。支持開發符合入股需求的保險產品，探索“入股履約保證保險”等方式，加大政策性農業保險支持力度，并借鑒銀行存款保險制度，推動創設土地經營權入股保險，在公司、農民合作社破產清算時，讓農民從保險公司得到賠償金，用于回購土地經營權。支持有條件的地方設立土地經營權入股風險保障基金。

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