2018年是改革開放四十周年，如果說我國改革開放始于農村，那么農村改革則始于農村的土地制度。農村土地制度改革建立了以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。2002年，第九屆全國人大常委會第二十九次會議通過《中華人民共和國農村土地承包法》，將農村土地制度的改革成果以法的形式確定下來。近年來，按照中央關于“新形勢下深化農村改革的主線，依然是處理好農民與土地的關系”的要求，農村土地制度改革進一步深化，涉及所有權、承包權、經營權“三權”分置，保持農村土地承包關系穩定并長久不變，農村承包土地的經營權融資擔保，農村土地承包經營權確權登記等多項內容。如何將黨中央的改革決策和新形勢下農村土地制度改革的成果轉化為法律規范，依法保護土地承包經營當事人的合法權益，是農村土地承包法修改的出發點和落腳點。

　　依法保護村集體經濟組織（村民委員會）的合法權益。按照法律規定，農村集體土地由村集體經濟組織（村民委員會）所有，村集體經濟組織（村民委員會）是農村集體土地的所有者，也是農村土地承包的發包方。習近平總書記多次強調，要堅持農村土地集體所有，不管怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了。為此，農村土地承包法強化了村集體經濟組織（村民委員會）在土地流轉、用途管制等方面的權利。一是收取管理費用。工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的，本集體經濟組織可以適當收取管理費用。二是對土地流轉的知情權。承包方之間對屬于同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換，或者采取出租（轉包）、入股或者其他方式向他人流轉土地經營權，或者用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，需向發包方備案。受讓方再流轉土地經營權，或者以通過流轉取得的土地經營權向金融機構融資擔保的，需經承包方同意，并向發包方備案。三是依法終止土地經營權流轉合同。對土地經營權人擅自改變土地的農業用途、棄耕拋荒連續兩年以上、給土地造成嚴重損害或者嚴重破壞土地生態環境，如果承包方在合理期限內不解除土地經營權流轉合同的，發包方有權終止土地經營權流轉合同。

　　依法保護農村集體經濟組織成員（農民）的合法權益。按照法律規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包本集體經濟組織發包的農村土地，家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。隨著我國經濟社會快速發展，大量農村富余勞動力轉移到城鎮就業、落戶，各類合作社、家庭農場等新型經營主體涌現，大量工商企業等社會資本流向農村，土地流轉規模不斷擴大。如何更好地實現習近平總書記提出的“尊重農民意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民”的要求，彰顯保護農民土地權益的決心，農村土地承包法作出規定：

　　一是強化權益保護。將黨中央提出的“保持土地承包關系穩定并長久不變”和“第二輪土地承包到期后再延長三十年”轉化為法律規范，明確“耕地承包期屆滿后再延長三十年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規定相應延長”。強調國家保護進城農戶的土地承包經營權，刪除原法中關于承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方的內容，明確不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。平等保護農戶家庭成員特別是婦女的土地承包權益，明確農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益，土地承包經營權證或者林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入。

　　二是賦予農民更多的選擇權。明確集體經濟組織成員承包土地后，享有土地承包經營權，可以自己經營，可以保留土地承包權，流轉其承包地的土地經營權，由他人經營，國家保護其依法、自愿、有償轉讓土地經營權，也可以依法互換、轉讓土地承包經營權。承包期內，承包農戶進城落戶的，可以依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權，可以將承包地交回發包方，也可以流轉土地經營權。承包方向他人流轉土地經營權的，可以自主決定采取出租（轉包）、入股或者其他方式。

　　三是建立統一登記制度。習近平總書記在2016年4月25日召開的農村改革座談會上指出，要抓緊落實土地承包經營權登記制度，真正讓農民吃上“定心丸”。為此，農村土地承包法規定，國家對耕地、林地和草地等實行統一登記，登記機構應當向承包方頒發土地承包經營權證或者林權證等證書，并登記造冊，確認土地承包經營權。

　　四是賦予承包地的土地經營權融資擔保權能。農村承包土地的經營權融資擔保試點是黨的十八屆三中全會確定的重點改革任務，自2015年12月經全國人大常委會授權后在全國232個地區試點，目前已經完成。農村土地承包法的規定與改革內容相銜接，“承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保”，為下一步全面推廣試點成果提供法律支撐。

　　依法保護土地經營權人的合法權益。實踐中，隨著農業適度規模經營和農業產業化的發展，農村土地流轉的規模越來越大，各類合作社、家庭農場、農業產業化龍頭企業等新型經營以及工商企業等社會資本成為流轉土地的主體。農村土地流轉后，如何平衡發包方、承包方和受讓方關系，平等保護土地經營權人的合法權益，是農村集體土地“三權”分置改革的重點，也是“三權”分置法律制度的重要內容。

　　一是明確土地經營權人的權利。明確國家保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。土地經營權人有權在合同約定的期限內占有農村土地，自主開展農業生產經營活動。受讓方經承包方同意，可以依法投資改良土壤，建設農業生產附屬、配套設施，并按照合同約定對其投資部分獲得合理補償。

　　二是合理平衡各方權利關系。明確承包方不得單方解除土地經營權流轉合同，但受讓方有擅自改變土地的農用用途等法定情形的除外。當出現上述法定情形，且承包方在合理期限內不解除土地經營權流轉合同的，發包方有權終止土地經營權流轉合同。這些規定，既保護土地經營權人的權益，又規范土地經營權人的行為。

　　三是賦予受讓方再流轉和融資擔保權能。經承包方書面同意并向發包方備案，受讓方可以再次流轉土地經營權，也可以以通過流轉取得的土地經營權，向金融機構融資擔保。

　　四是建立土地經營權登記制度。為滿足不同經營主體對土地經營權登記的需求，農村土地承包法規定“土地經營權流轉期限為五年以上的，當事人可以向登記機構申請土地經營權登記。未經登記，不得對抗善意第三人”。

　　（作者：全國人大農業與農村委員會管崇涌）

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