自從2015年，全國人大授權33個試點地區暫時調整實施相關法律，進行為期三年的“三塊地”改革。如今，土改已歷經兩次延期，目前來看，至少需要等到2019年底才有可能結束。

　　農業農村部農村經濟研究中心副研究員劉俊杰近日接受專訪時表示，農村土改試點，盡管取得了一定的成效，完善了相關工作制度和政策體系，但是相較于十八屆三中全會《決定》提出的“建立城鄉統一的建設用地市場”要求，尚有距離。

　　他認為，不少試點地區對中央改革精神理解不到位，有些在推動改革的過程中滿足于完成“規定動作”，未能領會中央改革部署的深意。

　　所謂“三塊地”試點改革，具體指農村土地征收制度改革試點、農村集體經營性建設用地入市改革試點、農村宅基地制度改革試點。原定試點三年，于2017年底結束，后在多重因素的共同作用下，延長至2019年底。

　　2018年底，根據官方口徑“土地管理法修正案公布實施還需要一段時間，試點政策也存在需要通過進一步深化試點解決的問題，還要與法律修改穩妥銜接，因此有必要延長法律調整實施期限”，全國人大常委會審議關于再次延長授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定草案，擬將農村土地制度三項改革試點法律調整實施的期限再延長一年至2019年12月31日。

　　一些地方陷入改革“內卷化”困境

　　在全國人大授權之后，2015年7月，33個試點地區改革實施方案獲批，試點工作全面啟動。

　　在改革進行一年多的時間內，土改實行的是分開改革，33個試點縣中，有15個試點宅基地改革，15個試點農村集體經營性建設用地改革，另有3個試點征地制度改革。

　　直至2016年9月開始，原國土資源部才采取“試點聯動”方式擴大“三塊地”改革試點的覆蓋范圍。農村土地征收制度改革擴展到全部33個試點地區；農村集體經營性建設用地入市改革也擴展到全部33個試點地區；農村宅基地制度改革在15個地區安排試點。

　　比如，在農村土地征收制度改革試點中，試點地區在縮小征地范圍、規范土地征收程序、完善合理規范多元保障機制、建立土地增值收益分配機制方面進行了系統的政策設計并付諸實踐檢驗。統籌協調推進三項改革試點之后，其他試點地區也積極跟進，穩步推進土地征收制度改革。

　　在農村集體經營性建設用地入市改革試點中，試點地區按照“同權同價、流轉順暢、收益共享”的目標要求，圍繞“入市主體、入市范圍和途徑、服務監管和增值收益分配”四個核心問題，積極穩妥推進改革，交易比較活躍，初步形成了比較完整的工作制度和政策體系，社會接受程度較高。

　　至于宅基地制度改革，在三項試點中涉及權利主體*多、歷史遺留問題*為突出、利益關系*為復雜。各試點地區通過精心組織、大膽嘗試，在宅基地依法取得、有償使用、自愿有償退出、用益物權實現、民主管理等方面取得了積極進展。

　　與此同時，試點地區還做了關于農村“兩權”抵押貸款試點，構建了產權流轉交易、產權價值評估、風險防控等融資各環節的制度體系，有效解決了農村金融服務“*后一公里”。

　　整體來說，對于已經過去“3+1”年的改革，劉俊杰評價稱，經過四年的改革探索，對標改革目標，各項改革任務基本得到了形式上的完成。總體看，集體經營性建設用地入市改革成效*為明顯，經濟發達地區要好于欠發達地區；宅基地制度改革進展較為緩慢，山區、生態脆弱區，結合移民搬遷和*扶貧工作取得一些突破，但面上改革成效不大；征地制度改革建立了比較完整的制度體系，但改革總體效果不明顯。

　　他認為，由于相關領域積弊深重，改革啟動時又缺乏相關的配套制度和措施，一些地方陷入改革“內卷化”困境（指長期從事一項相同的工作，并且保持在一定的層面，沒有任何變化和改觀），離“建立城鄉統一的建設用地市場”改革目標還有很大距離。

　　“同權同價”難以在短期內一蹴而就

　　除了前述“不少試點地區未能領會中央改革部署深意”以外，“尚有距離”的還有土地要素市場開放程度不夠。

　　劉俊杰稱，過去常講“以開放促改革”，但是在農村土地改革這一領域，試點地方做的還很不夠，相關制度建設比較滯后。目前，農村土地市場基本處于政府包辦境地，市場化程度很低。

　　以入市改革為例，大部分地區都參照國有土地出讓辦法，將入市集體土地納入國有平臺，走招拍掛途徑入市，勢必造成壟斷。同時，入市價格是根據土地整理、拆遷安置成本以及地理位置和用途等因素人為設定的參考價格，并非市場供需關系所形成的競爭性價格。

　　入市改革是“三塊地”改革中市場化程度*的一項，宅基地和征地制度改革相較而言就更難發揮市場機制。

　　劉俊杰還提到，試點范圍和政策體系也一定程度上限制了真實市場的形成。由于全國只有33個試點（縣），分配到每省只有一個試點、每個試點只有幾塊地，很難支撐形成一個真實的市場，也就無法形成真實的市場價格。加之目前規劃、稅收、土地收益調節金等制度仍帶有城鄉二元性質，城鄉土地制度環境尚不一致，以致“同等入市”、“同權同價”難以在短期內一蹴而就。

　　他認為，“三塊地”改革的大方向是，統籌考慮城鎮化和鄉村振興戰略的基礎上進行布局和安排，賦予農民（集體）完整而又充分的土地產權，力促其通過自發交易形成真實的市場機制。

　　從“三塊地”及關聯改革的配套方面來說，有很多有待完善的地方，改革的復雜性由此可見一般。

　　比如，征地制度改革要縮小征地范圍，又要完善補償機制，這樣既減少地方土地財政收入，又要增加補償支出，開展這項改革地方政府很難有積極性。

　　再比如，抵押融資等配套改革相對滯后。目前，集體建設用地入市之后的抵押融資等金融配套改革還有待深化。一些地方對集體建設用地積極性不高的關鍵原因是其抵押貸款受限。

　　此外，一些試點項目缺少配套制度支撐。一些行政法規、部門規章、規范性文件與改革要求不符。

　　劉俊杰還提到，集體土地入市改革與建設租賃住房改革的關系需要關注。就在“三塊地”改革如火如荼進行時，國家又啟動了利用集體建設用地建設租賃住房試點。兩項改革都涉及到農村集體建設用地的有效、合理利用問題。

　　例如，北京市大興區同時承擔了這兩項改革，在實際操作中如何協調推進兩項改革存在一些矛盾。據了解，目前，大興區已安排40公頃的集體土地建設租賃住房任務。根據當地測算，這項工程需要30年才能收回成本。現在入市收益比較可觀，試點鎮對搞租賃房不太積極。

　　他說，“從面上看，短期內兩項改革不會發生太多交集，因為集體建設用地建設租賃住房先期只在北京、上海等13個大城市試點，與集體經營性建設用地入市改革試點地區大多不重疊。但隨著改革的推進，如何妥善處理好二者關系，必須要有一個穩妥的制度安排。”

　　應以漸進性和市場化為基本取向

　　在城鎮化和鄉村振興大背景下，劉俊杰建議，深化農村土地制度改革、轉變農村土地利用方式，應以漸進性、市場化為基本取向，需要繼續拓展改革內容，著眼長遠進行系統性重構，統籌推進。

　　*，調整征地制度改革思路。他認為，解決征地問題，根本在于轉變傳統的思維方式，變征地為土地的市場交易，推動征地交易的市場化。具體補償價格由市場主體自主談判協商確定，政府主要通過規劃和用途管制等間接手段以及加強行政執法和司法等方式進行協調和干預。

　　第二，拓寬宅基地制度改革領域。除了部分山區結合扶貧移民搬遷等中心工作取得了一定進展外，平原地區的宅基地改革推進緩慢。

　　他認為，根本原因是，作為宅基地制度改革核心的有償使用制度和自愿有償退出機制難以落實。在受讓方受到嚴格管控的情況下，宅基地的退出大多要依靠政府或者集體經濟組織出資回購，但這種的成本分擔方式既不現實也難以持續。同時，在封閉市場條件下，交易雙方主要靠協商確定價格，這不但降低了資源的配置效率，還有可能因為價格不一造成矛盾和沖突。宅基地制度改革要靠深化改革的市場化程度來破解，核心是擴大退出宅基地的受讓、承租范圍。

　　第三，優化國家、集體、個人間土地增值收益的分配關系。這是本輪改革中探索的一項重要內容，“三塊地”改革都有涉及。

　　根據試點情況來看，改革后國家明顯讓利，集體收益增加得比較多，個人收益增加不明顯。

　　劉俊杰建議，下一步，深化改革應該注意處理好集體和個人的利益關系，充分尊重農民的自主權，由農民集體自主決定收益分配，適度增加個人分配的比重。同時，考慮到當前村民自治和民主管理能力良莠不齊的現狀，一方面，政府可根據需要對集體收益的分配管理作出適當的指導和規范，重點是防范個別基層干部或者其他強勢群體對收益的不當控制和以權謀私，以及可能出現的短視行為，保障農民利益不受侵害。另一方面，要加緊培育農村集體經濟組織，健全決策機制，完善管理能力，以此來推動分配關系的進一步完善。

　　第四，加快推進相關配套改革。充分考慮“三塊地”制度之間的政策基礎和地方實際，有針對性的出臺相關指導意見，抓緊推進農村集體建設用地確權、“多規合一”、不動產統一登記、抵押擔保等改革項目；做好與戶籍、財稅、社保、金融等相關領域改革的銜接配套，增強改革的耦合性，強化相關領域支撐合力。

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