農村宅基地制度由于其特殊的取得方式、權利安排和承載的政治和社會功能，是我國農村土地制度中一項特殊的制度安排。自2015年中央統一部署開展試點至今，改革試點中的許多重大問題存在不同程度的爭議，以至大家多存有一種矛盾心理：既期待改革能盡快在總體上取得突破，又希望其制度設計能盡可能綜合考慮實際存在的多方因素，審慎而行。下一步，農村宅基地制度改革將邁出怎樣的步伐，如何繼續深入推進？一系列問題，亟待思考和回答。

自2015年開展試點以來，宅基地制度改革先后經歷了試點確立、聯動探索、期限延長、范圍拓展等過程。各地推進農村宅基地制度改革的具體做法各不相同，但大體上圍繞完善農民宅基地權益和取得方式、探索宅基地有償使用制度、探索宅基地自愿有償退出機制、完善宅基地管理制度四個方面展開。試點地區在改革實踐中積累了豐富的經驗。概括起來，就是要處理好以下幾個關系。

一是堅持因地制宜，處理好規范性與多樣性的關系。由于試點地區分布在全國30個省，各地資源稟賦、經濟社會發展水平差異很大，面臨的情況和問題也各不相同，這就要求試點地區要把中央的頂層設計與各地的實際情況結合起來，從實際出發因地制宜地推進改革。從實踐看，各地的改革操作辦法呈現出明顯的多樣性。對各地改革做法呈現出的多樣性，應當允許和鼓勵。

二是堅守改革底線，處理好穩定與放活的關系。推進農村宅基地制度改革，既要擴權賦能，適度放活宅基地使用權，盤活資源資產，實現農民的土地財產權益；又要堅守改革底線，也即中央明確要求的，不得違規違法買賣宅基地，不得利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件。一些地區先行先試，以農村集體經濟組織或成員為主體，結合發展鄉村旅游、下鄉返鄉創業創新等，開展盤活利用閑置宅基地和農房、增加農民財產性收入的途徑，初步探索出了一些好的辦法。可見，農民宅基地財產權的實現形態可以是多種多樣的，關鍵是要在堅守底線的前提下，找到*適合自身發展的具體實現形式，而這應該是下一步深化改革的重點。

三是堅持循序漸進，處理好階段性任務與長期改革的關系。各地在保障農民宅基地占有、使用權等方面取得了較好的成效，而宅基地“三權分置”、有償退出、抵押擔保等有的基本沒有涉及，有的也只是開展了初步的探索。這些改革事項相對復雜，涉及到打破集體經濟均等共有和成員封閉性問題。深化農村宅基地制度改革是一個長期漸進的過程，在實際工作中要把握好重點。一方面，要把已經被實踐證明成熟的做法經驗落實好，調動農民參與改革的積極性；另一方面，要積極創造完善農民宅基地權能的實現條件，積累經驗，視改革實踐的進展，逐步完善頂層設計，推動改革走向深入。

改革試點存在的主要問題

一是思想認識問題。由于農村宅基地“一戶多宅”、超占亂占等問題較多，主體和利益關系復雜。而且大多時間跨度較大、底料資源缺失，導致權屬界定困難。對改革中的這些基本問題，各地不同程度地存在著認識不到位，干部和群眾的認識不盡一致，不同地區認識也有差別的情況。有的地方干部有畏難情緒，怕改革困難多、程序復雜，要觸碰歷史遺留問題，不愿捅“馬蜂窩”。有的地方群眾一方面擔心改革是換湯不換藥，自身權益難以保障，另一方面又對改革期待過高，實踐下來心里落差大。農村宅基地制度改革涉及到多方面利益調整，一些干部群眾存在這樣那樣的思想認識是不可避免的，但也要看到，這些思想認識問題不解決，就會直接影響到改革的穩慎推進和實際效果。

二是工作基礎問題。試點地區對于農村宅基地確權登記發證、村莊規劃等基礎性工作進行了大量投入，為試點工作的開展夯實了基礎，但基礎工作仍顯薄弱。由于歷史原因，各地宅基地和農房權籍調查登記工作進度不一致，農村宅基地使用權確權登記工作基本完成，使用權頒證率相對較高。但房地一體的不動產登記和發證率較低，宅基地信息平臺建設嚴重滯后；一些試點由于村莊規劃和村級土地利用規劃不健全，相關規劃之間以及與已有規劃之間融合程度不高甚至相互沖突，造成宅基地利用管理無序，影響了改革試點的進展。

三是改革推進問題。一些地區開展試點時對改革的不確定性和困難考慮不足，改革方案的可操作性不強、統籌兼顧不夠等，影響了改革的順利推進和實際成效。一些地方反映，受傳統觀念、宅基地基礎底料缺失、歷史遺留問題影響，宅基地確權登記中“戶”的界定等歷史遺留問題處置困難。一些試點由于宅基地無償取得的分配方式難以為繼，開始探索有償取得方式，但主要措施是按土地整理費、開墾費等成本有償收取費用，并沒有體現土地資源的實際價值，改革的路徑值得進一步探討。一些開展宅基地退出試點的地方，受地域和經濟發展水平等因素影響，難以有效籌集資金開展宅基地退出收儲和盤活利用。即使一些已經開展的項目，也面臨成本高、收益低、難以持續的困境，尚未形成長效機制。

四是政策協同問題。農村宅基地制度改革和管理涉及自然資源、規劃、住建等多個部門，管理力量分散，尚未有效形成改革合力。改革起初，部分試點地區沒有將宅基地制度改革與農村土地征收、集體經營性建設用地入市等關聯改革統籌開展，影響了改革的效果。也有部分試點沒有協調推進農村集體產權制度、農村金融體制以及農村產權交易市場建設等配套改革，宅基地和農房抵押擔保等改革事項受到不同程度的影響。由于目前戶籍、社保等制度仍帶有城鄉二元性質，土地改革的制度環境尚不一致，以致在宅基地退出改革中，退出農村宅基地權益的農民難以同等享受城市人的各種福利和保障，此項改革也因缺少配套的制度支撐難以取得實質性進展。還有一些試點地區行政法規、部門規章、規范性文件與改革要求不符。

進一步深化改革的思考

深化宅基地制度改革應堅持市場化的改革方向和漸進式的改革基調，統籌關聯配套改革，做足用好“流轉”文章，既要大膽探索、積極推進，又不能急功近利、走偏方向。

一是進一步凝聚改革共識。試點地區承擔的是超前改革試驗的任務，需要加強理論與實踐的對話，加速兩者間的信息傳遞和反饋，用實踐充實理論，用理論指導實踐。宅基地制度改革情況復雜、專業性強，要組建專門研究班子和專家團隊，廣泛開展專項調研、綜合研究，及時應用理論成果指導試點實踐，并在實踐中不斷總結完善。廣大群眾是改革的利益相關方，是推動改革的重要主體，必須切實解決人民群眾關心的重大現實問題，調動廣大群眾參與改革的積極性。改革試驗是“摸著石頭過河”，有許多不確定因素，難免出錯，要健全改革容錯糾偏機制，有針對性地解決基層干部中存在的思想誤區或片面認識，進一步激發基層干部群眾改革的責任感和主動性。

二是打牢改革工作基礎。深化農村宅基地制度改革，首要的是加快推進與改革試點密切相關的規劃編制、確權登記等基礎工作。要將規劃編制作為改革的前提和統籌村莊建設和發展的基礎加以推進。注重規劃的兼容性和協同性，實現村莊規劃與土地利用規劃、建設規劃等各類規劃銜接融合。提升規劃編制的前瞻性和科學性，與當地經濟社會發展、農村勞動力轉移等相適應，為村莊建設和發展預留合理空間。盡管宅基地和房屋權能不同，但是由于宅基地和房屋在實物形態上的不可分性，“房地一體”的不動產確權登記是深化宅基地制度改革、規范宅基地管理的客觀要求。要加快推進“房地一體”的農村宅基地和農房確權登記頒證工作，妥善解決宅基地歷史遺留問題，提高確權頒證覆蓋率，為進一步深化改革奠定基礎。

三是豐富宅基地權能及其多樣化實現形式。目前在農民宅基地權利體系中，占有和使用權行使已經比較充分，但收益權尚未有效發揮。原因是宅基地流轉范圍受到嚴格管控，不具備形成真實完善的宅基地市場。同時，宅基地用益物權中也不包括處置權，隨著宅基地由農民居住保障功能向財產功能的轉變，允許農戶對宅基地適當的處置權才能彰顯其收益權能。從各地試點情況看，大多地方在暫時調整實施有關法律法規框架下，賦予了農戶宅基地一定收益和處置權，但實踐效果并不太理想。究其原因，大多地區都將宅基地的處置權限制在村域范圍內，缺乏增值收益的支撐，權能難以實現，其結果是賦權的無效性。因此，深化農村宅基地制度改革，除了賦予農民宅基地完整而又充分的權能外，還必須在符合規劃和用途管制的基礎上，探索實現權能的多元化市場化實現方式。

四是有效盤活閑置宅基地和閑置農房。如何有效盤活龐大規模的農村閑置資源，目前各方尚未形成十分成熟的方案。一些試點地區已經進行了一些探索，但總體上改革步伐比較緩慢，閑置農房流轉仍受到諸多限制。深化農村宅基地制度改革，就要在法律法規、用途管制和堅守底線的前提下，理順集體與農房和宅基地的關系，擴大閑置宅基地和農房流通的實施范圍。特別是允許農村集體經濟組織及其成員以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，優先發展農村新產業新業態。

五是提升改革的系統性協同性。深化農村宅基地制度改革，要在結合地方實際基礎上，適當擴大試點范圍，拓展試點內容，以檢驗現有成果的有效性；提升改革的綜合配套，在統籌農村土地制度“三項改革”基礎上，統籌部署、協同推進農村集體產權制度、農村金融制度以及利用集體建設用地建設租賃住房試點等改革事項，增強改革的系統性和協同性；強化相關領域支撐合力，推進與戶籍、社保等涉及農民進城落戶政策的銜接，增強改革的耦合性；加強相關部門的協調配合，明確權責清單，建立共商大事、共推試點的工作推進機制，真正形成齊抓共管的局面。

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