中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。黨的十九大報告指出，實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展，加快推進農業農村現代化，由此開啟了中國農業農村發展的新時代。加快推動農業保險創新發展，是落實黨的十九大精神、貫徹習近平總書記“三農”思想、推進實施鄉村振興戰略的具體行動，具有重要的現實意義。

　　一、充分認識農業保險創新發展的重要意義

　　（一）創新發展農業保險是加快農業農村現代化發展的新要求

　　黨的十九大報告強調，實施鄉村振興戰略，要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，促進農村一二三產業融合發展。

　　從生產結構來看，近年來，我國農業結構調整取得較大進展，糧經飼協調發展的“三元結構”正在加快構建，兩年累計調減籽粒玉米種植面積近5000萬畝，大豆面積增加1600萬畝，畜牧養殖規?；潭瘸掷m提高，規?；B殖生豬存欄占全國生豬存欄總數的比重為62.9%，家禽存欄占比達到73.9%，綠色、生態、優質、安全的農產品生產和供給明顯增加。從產業體系來看，隨著農業農村資源價值逐步顯化，城鄉要素開始重新配置和整合，農業農村成為投資“熱土”，*產業固定資產投資持續高速增長，以休閑農業、鄉村旅游、農村電商、農產品精深加工為代表的農村新產業新業態蓬勃興起，返鄉下鄉創業創新成為新的熱潮，一二三產業深度融合發展，為農業農村發展注入了新的生機和活力。從經營主體來看，這些年，農業適度規模經營發展比較快，全國土地流轉面積占家庭承包耕地總面積的比重超過35%，多種形式適度規模經營面積占比超過30%，家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等各類新型經營主體競相發展，新型農業經營主體數量達到280萬個，新型職業農民不斷壯大，總數超過1270萬人，成為農業農村現代化發展的引領力量。

　　與傳統農業相比，現代農業的規?；洜I、市場化程度、產業化水平不斷提升，大批涌現出的新產業、新業態、新主體，迫切需要農業保險不斷創新發展，為現代農業發展提供更多層次、更高水平的保障。

　?。ǘ﹦撔掳l展農業保險是農業供給側結構性改革的重要內容

　　黨的十九大報告提出了未來幾年經濟政策要以深化供給側結構性改革為主線。習近平總書記強調，推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。長期以來，以農業直補為主的農業支持政策，對穩定重要農產品供給和保障農民收入發揮了重要的歷史性作用。但是，在農業市場化和開放程度不斷深化的背景下，需要根據新的形勢不斷調整完善財政支農政策，充分發揮市場配置資源的決定性作用。借鑒發達農業國家的做法以及我國業已進行的大量實踐表明，運用農業保險這種市場化工具，將農業直補改為農業間接補貼來配置政府的財政資源，運用市場的方式防范農業風險、穩定農業生產、保障農民基本收益，這樣既可以使政府和市場“兩只手”同時發力，提高財政補貼資金的效能，又可以防止黃箱補貼“爆箱”的風險，自然成為農業供給側結構性改革的一項有效舉措。

　?。ㄈ﹦撔掳l展農業保險是防范農業風險的迫切需要

　　這些年，農業加快發展，糧食連年豐收，農民收入增幅度持續高于城鎮居民收入增幅。同時，農業所面臨的自然風險和市場風險加大。大量家庭農場、農民專業合作社的興起，使這種風險積聚，對某些經營主體來說難以承受，隨之出現了一些農業企業毀約跑路的現象。以2018年為例，食糖價格同比下跌了16.8%，跌破6000元/噸的成本線，制糖企業出現大面積虧損。從鮮活農產品和小宗農產品來看，生豬產能階段性過剩，上半年生豬價格較年初下跌30.7%，養殖場戶虧損面達89.1%。部分鮮活農產品出現滯銷賣難，廣西荔枝2018年增產48%，批發價比2017年下跌超過70%。2017年，福建等3個省簡單賠付率超過*，內蒙古則達到141%。這些都是中國農業發展面臨的新的現實，農業保險比之已經顯得更為緊迫和重要。同時，也表明農業保險確實是應對農業風險的防護堤、保障農民收入的穩定器，是現代農業發展的一個大方向、大趨勢、大政策。

　?。ㄋ模﹦撔掳l展農業保險是推動農業高質量發展的必然要求

　　黨的十九大報告提出把中國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段作為總的要求。農業農村同樣必須遵循高質量發展的大邏輯，要不斷推動農業由增產導向轉向提質導向，走質量興農之路，實現由農業大國向農業強國的轉變。從農業保險自身的角度分析，農業保險是現代化農業經濟體系的重要內容，是提高農業質量效益和競爭力的一個內涵性指標。農業保險覆蓋的廣度和保障的深度，是農業保險體系是否成熟的重要標志。目前，我國農作物保險覆蓋的面積超過70%，在廣度上已經接近發達國家水平，農業保險保費收入位居全球第二位、亞洲*位。可以說，我國已經是農業保險大國，但仍然處于發展的初級階段，我國的保險深度僅為0.66%，與美國7%的水平相比，差距還很大。這種差距，不僅是農業保險的差距，也折射出農業經濟發展的質量以及農業經濟現代化的差距。只有繼續加快發展農業保險，創新完善農業支持政策體系，才能更好地滿足農戶多樣化的保險需求，更好地適應農業高質量發展的要求。

　　二、加快推動農業保險創新發展轉型升級

　　近十年來，我國農業保險完成了發達國家幾十年甚至上百年走過的歷程，進入了跨越式發展的新階段。盡管我國農業保險取得了顯著成效，但與實施鄉村振興戰略、加快推進農業農村現代化的要求相比，與發達農業國家相比，我國農業保險發展仍然處于初級階段，還有很大的發展空間。創新沒有止境、永遠在路上，發展沒有完成時、只有進行時。農業保險必須堅定走創新發展的路子，不斷提質增效、轉型升級，主動適應農業發展新的風險特點和新的風險需求，為農業農村現代化和鄉村振興保駕護航。

　?。ㄒ唬┙⒔∪ㄒ幷唧w系

　　在法律法規層面，早在2002年，第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過了修訂后的《中華人民共和國農業法》，提出國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。2013年頒布的《農業保險條例》作為一部專門性法規，為農業保險的運行提供了法律依據。但是，隨著這些年農業保險跨越式發展，保險種類不斷創新，保險品種更加多樣，對農業保險高層次、多元化的需求，以及大災分散機制、道德風險和逆向選擇、費率厘定和勘查定損的方法問題，尤其是對政策性農業保險政府的責任，都需要有更高的權威性，以法律的形式予以規定。鑒于條例所限，適應新的形勢、新的發展要求，需要加快推動出臺《農業保險法》，同時相應地頒布有關條例，以構成農業保險的法律規范制度體系，確保我國農業保險在法制化軌道上運行。

　　在政策支持層面，自2004年以來中央政府連續發出的15個指導“三農”工作的“一號文件”，每年都涉及農業保險，既有政策性的規定，又有實際舉措。特別是黨的十八以來，指向更為鮮明。2016年提出，要把農業保險作為支持農業的重要手段，擴大農業保險覆蓋面、增加保險品種、提高風險保障水平。2018年提出了要探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險的創新型試點。根據中央政府要求，地方政府也出臺了不少相應的政策。下一步，需要對農業保險業已出臺的相關支持政策加以總結、梳理、歸納、完善，形成普遍性、系統性、規范性的農業保險支持政策。

　?。ǘ┘涌燹r業保險產品創新和服務創新

　　一是高保障產品創新。為服務新型農業經營主體，各地積極開展高保障保險產品試點，探索“基本險+附加險”模式。例如，中原農業保險股份有限公司在河南省開發了玉米、小麥、水稻直接物化成本、準全成本、種植收入三款保險產品。湖南、安徽等省針對新型經營主體，將水稻每畝保險金額由400元提高到800元。這些模式既照顧到了量大面廣的小農戶，也充分考慮到了這些年發展起來的規?；黧w，滿足了不同經營主體的多元化、多層次需求。但目前，我國農業保險保障水平還是以直接物化成本為主，三大糧食作物每畝保障水平約400元，與每畝1000元以上的生產成本差距較大。下一步，要積極開展完全成本保險和收入保險試點，推動保障水平從保物化成本向保完全成本、保收入轉變，加快構建適應規模經營發展的農業保險政策，不斷增強農業保險的內在吸引力。

　　二是價格類、收入類和指數類創新。目前，全國農產品價格保險試點已在全國31個省、直轄市、自治區全面啟動，保險標的涉及生豬、蔬菜、糧食作物和地方特色農產品共4大類72個品種。廣西糖料蔗價格保險試點，覆蓋了全區“雙高”糖料蔗基地1/3的面積。湖北、海南等20個省份研發了68個天氣指數保險產品。上海、河南、黑龍江、吉林等地開展了小麥、水稻、大豆收入保險試點。這些試點創新都富有價值，成效也在顯現，為面上逐步推開趟出了新路子。但總體來看，這些創新還處于小范圍試點階段，總的體量較為有限。目前，我國農業保險覆蓋面還相對較低，養殖業只有20%、種植業*的三大糧食作物約為70%，與發達國家85%左右的水平還有不小差距。同時，地方特色險種以及非財政補貼險種發展緩慢，15個中央財政補貼產品保費收入占比超過90%。下一步，要加快研究出臺中央財政對地方特色優勢農產品保險的以獎代補政策，推動農業保險“擴面、提標、增品”。

　　三是農業保險功能擴展創新。目前，全國“保險+期貨”試點已經擴展到遼寧、黑龍江、山東等20個省份，品種增加到玉米、大豆、棉花、白糖、天然橡膠、雞蛋等多類產品。陜西、廣東、安徽等26個省份開展了“農業保險+涉農信貸”試點，通過農業保險保單質押、保證保險等方式，實現政府、農戶、銀行、保險公司多方風險共擔，財政小錢撬動金融大錢，解決農民尤其是新型經營主體融資難的問題。原中國保險監督管理委員會批準中國人民財產保險股份有限公司設立250億元的資產管理產品，在河北、江西等23個省份選擇部分貧困地區開展“險資直貸”試點，直接向參保農戶提供無抵押、無擔保、低利率的小額貸款。在農業部支持下，安信農業保險股份有限公司在上海市實施新型農業經營主體“互聯網金融+品牌抵押貸款”創新項目，將農業企業貸款額度提高到500萬元，農業企業用品牌來質押，獲得保證保險，由保險公司出具保單，而后向銀行貸款。這些都表明，農業保險的增信功能，在農業領域有著巨大的潛力和需求，是解決農戶貸款難和保證農業貸款安全投放的途徑。下一步，要加大試點創新力度，著力破解金融機構“難貸款”和農業發展“貸款難”的供需對接困局，不斷增強金融服務實體經濟能力。

　　四是服務模式創新。陽光農險堅持“保、防、救、賠”相結合，在黑龍江省墾區各農場開展以人工增雨防雹工作為主的防災減損工作，實現了農民少損失、農場得保障、公司增效益。中航安盟財產保險有限公司創新設計森林保險方案，提出了“變災后賠付為災前預防”的思路，在四川省“三州”地區開展了防災救災體系建設，把單一保險賠付職能轉化為風險管理。安信農業保險股份有限公司自主研發了農業保險移動客戶端，將農用無人機系統和地理信息系統應用于承保理賠環節，解決了農業保險承保不清、理賠不準的粗放式經營問題。這表明，加快農業保險服務模式創新應用，提升農業保險的風險管理水平，需要付出更多的努力。

　　（三）推動農業保險的體制和機制創新

　　一是“中央財政+地方財政+農民”三方共擔保費的模式具有普遍意義，值得深化。從近十年的保費收入結構來看，各級財政保費補貼占保費收入的75%左右，其中，中央財政補貼約占45%、地方財政約占30%、農民交納約占25%。2017年，在全國200個產糧大縣啟動農業大災保險試點，中央財政對中西部省份和東部試點縣的保費補貼比例分別提高到47.5%和45%，又提供了政策性農業保險政府補貼新的范式。國定貧困縣普遍采取了免擔中省補貼品種財政保費補貼的政策。這種加大中省財政支持力度、多方共擔保費的普遍性模式，為增加財政補貼品種，推進農業保險更廣領域、更深程度的發展，提供了可行的路徑選擇。但是具體政策之間的協同性、耦合性不足，碎片化特征明顯。下一步，要在頂層設計上確定更加*的中央、省、市縣、農民保費分擔比例，以及各種險種財政支持的量度，使這一分擔機制更加科學有效。

　　二是政府與保險企業的共營模式，是*體制性創新，需要加以提升?！掇r業保險條例》提出“省、自治區、直轄市人民政府可以確定適合本地區實際的農業保險經營模式”。目前江蘇、西藏、河北阜平等地都開展了該模式的試點。

　　在縣級層面，河北阜平縣通過“政企聯辦”模式，協同推進農業保險。2014年8月，中國人民財產保險股份有限公司保定分公司與阜平縣政府簽訂戰略合作協議，按照5：5比例進行農業保險聯辦共保試點。保費收入由縣財政和保險公司按照比例入賬；發生保險責任賠付、經營開支，雙方按照比例分攤。雙方均設立農業保險專用賬戶，專用賬戶受上級財政和同級財政、審計及保險監管部門的監督檢查?？h財政*性注資3000萬元設立保險基金，每年保險賠款小于保費收入而產生的結余，自動留存在基金池；發生的保險賠款大于保費收入，則由基金池補足缺口，確保聯辦試點能夠持續發展。同時，阜平縣成立三級金融服務平臺（縣金融服務中心、鄉鎮金融工作部、村金融工作室），保險公司借助金融服務平臺，更加準確地掌握農戶的保險需求，更加有效地跟進對農戶的保險服務，實現保險與農戶、服務與需求、資金與產業的有效對接，提高扶貧*度。

　　在省級層面，江蘇省探索出政府與保險公司風險共擔、協同推進的“聯辦共保”運行機制，保費收入按5：5的比例分別進入縣（市、區）政府財政專戶和保險公司賬戶，災害發生后，政府和保險公司各承擔50%的賠付責任。政府的職責是負責農業保險的組織、推動和協調；協助保險公司完善鎮（鄉）、村兩級基層保險服務體系建設；協助保險公司收取保費、查勘理賠、公示簽字等。保險公司的職責是負責農業保險宣傳、產品開發、承保、查勘、定損、理賠、防災防損等。在“聯辦共保”模式下，政府和保險公司采取不同的方式應對各自可能面臨的大災風險。政府層面，江蘇省通過財政預算安排、統籌部分政府保費收入、省級財政補助等渠道建立了省、市、縣三個層級的政府巨災風險準備金，將歷年政府專戶中的結余部分注入準備金，滾存積累，供大災之年使用。保險公司通過安排再保險和提取大災風險準備金，做好風險分散安排。“聯辦共保”模式將政府和保險公司捆綁作為利益共同體，在推動農業保險理念深入農戶、促進農業保險覆蓋面迅速擴大等方面，發揮了積極作用。

　　地方探索“聯辦共保”模式的積極作用，值得肯定。一是政府將農業保險作為重要工作予以推進，將農業保險開展情況納入對基層政府的業績考核。二是有利于強化監督管理。政府牽頭，將財政、審計、保監等部門力量協同，促進了財政資金收支和農險業務經營的規范性。三是提高了查勘理賠的公正性權威性。出現重大或普遍性災害后，政府牽頭組織農業專家和保險公司成立聯合查勘定損小組，現場查勘測產，避免了查勘理賠可能出現的糾紛。

　　但是，在“聯辦共保”模式下，政府角色定位不夠清晰，部分領域存在“越位”現象。同時，由于事前、事中行政環節較多，保險機構市場運營主體作用發揮不夠，在承保理賠中，存在過于依賴政府的情況，對提高自身經營服務能力的動力不足。下一步，要理清政府、保險公司和參保農戶之間的權、責、利關系，政府既不能缺位，也不能越位，保險公司要積極發揮主體作用，堅持市場化運作。

　　三是互助式保險是基層的偉大創造，值得倡導。2009年中央“一號文件”提出，要“鼓勵在農村發展互助合作保險”。2012年國務院頒布的《農業保險條例》以法律的形式明確了農業互助保險的地位，為其規范發展奠定法律基礎。農村保險互助社探索開展的合作性保險就是在現有保險機構“不敢保”“不愿保”、保險產品供給難以滿足需求的情況下對政策性保險、商業性保險的一種補充，不是替代現有的政策性保險、商業性保險，是補農業保險短板、填農業保險空白之急需。從法國、日本等發達國家的經驗來看，保險由國家保險（政策性保險）、社會保險（商業性保險）和互助保險（合作性保險）三部分組成，互助保險是一種被廣泛采用的組織形式。

　　浙江省瑞安市興民農村保險互助社是一個成功的范例。該社在2015年開始試點。其基本做法是搭建三個架構、開發三大險種、建立三項機制。一是搭建“農有”“農治”“農享”三個架構。瑞安市興民農村保險互助社由馬嶼鎮22家農民專業合作社、3552名農戶自愿籌資組建，注冊資本100萬元，營運資金500萬元，互助社資產歸全體社員所有，入社的農戶既是投保人、又是保險人?；ブ绮捎煤献髦疲缮鐔T自己出資、自主管理、自我服務，建立社員（代表）大會、理事會、監事會和總經理制度，有效降低因信息不對稱導致的逆向選擇和道德風險。二是開發農產品保險、農產品貨運保險和農戶小額貸款保證保險三大險種。這三大險種分別對應“三位一體”新型農村合作體系中的專業合作、供銷合作、信用合作。三是建立經濟補償機制、資金融通機制、風險管理機制三項機制。社員投保后一旦出險，通過快速理賠，可在短時間內高效率得到理賠資金，避免因資金問題而耽誤農時。社員通過投保，可為融資提供增信，使銀行機構更放心放貸，解決農戶因抵押物缺失導致的貸款難問題。通過保險，不僅為出險社員分險減損，而且發揮農民專業合作社的技術優勢、人才優勢，為預防社員出險提供技術指導。

　　三、加大工作力度 推動中國農業保險持續健康發展

　?。ㄒ唬┘哟髮r業保險的政府支持力度

　　這是由農業本身的特性所決定的。農業面臨自然和市場雙重風險，所以它需要政府的支持和保護，因而農業保險作為一個應對農業風險的工具性手段，帶有“準公共產品”的性質，即在政府的補貼支持下保證其穩健運行，*終起到保護農業發展、保障農戶收益的效應。這在世界上是一個通行做法。如美國自2014年以來實施的一項重大農業措施是，每年減少對農業的直接補貼50億美元，新增農業保險補貼70億美元，保障范圍從糧食作物擴大到花生、棉花、水果和蔬菜領域。黨的十九大*提出，要把農業農村放到優先發展的地位。鑒于農業保險所具有的風險防范、倍數效應、市場工具等多種功能，政府要把加大對農業保險的財政補貼作為優先政策的首要選項，逐年大幅度增加財政用于農業保險的補貼資金，逐步滿足農戶對農業保險的需求。

　　（二）把“增品、擴面、提標”作為發展農業保險的主要任務

　　這里既有擴大保險的保障廣度問題，又有提高農業保險的保障深度問題，這兩者對中國農業保險有現實的重要性和緊迫性。增品，就是要擴大農業保險的品種，從廣泛的意義上講，應該是農業所涉及的品種，農民所種養的項目有保險需求的，都應納入農業保險的品種范疇。就全國性而言，對農民和農業影響較大的羊、牛、雞等畜牧業，青魚、草魚等淡水養殖業，蘋果、柑橘等水果業，急切需要成為中央財政支持的農業保險品種。擴面，就是擴大農業保險品種的覆蓋面。就糧食作物而言，有的地區覆蓋面接近*，有的地區則不到30%，應予迅速改變。對一些地方特色農產品的保險試點，實踐證明成功可行的，應分類分項加快復制推廣。提標，就是要提高保費標準，加快解決保險“解憂”“不解渴”的狀況。在把物化成本全覆蓋作為首要目標的基礎上，要把完全成本保險和收入保險作為糧食等重要農作物保險的方向性目標，加快試點，扎實推進，提升對農業農民的保障水平。

　　（三）把“基本險+附加險”作為發展農業保險的可行路徑

　　我國人多地少，小農戶在較長的時期內仍然將是農業生產經營的主體，這是我國的基本國情。近些年來，多種形式適度規模經營蓬勃發展，一大批家庭農場、種養大戶、專業合作社等新型經營主體應運而生。這些新型經營主體對農業保險的基本訴求是提高保費和保額。“基本險+附加險”的模式為滿足這種新的需求探索了現實的路徑,即將某一農作物設定一個基準的保障額度，然后在這個額度以上分加不同的保險額度，形成“1+N檔”保險模式，政府原則上對基本險給予補貼，對N檔視情況給予不同程度的補貼支持。這種保險模式滿足了不同農業經營主體的需求，特別受到新型經營主體的歡迎，成為中國農業保險的一個特色，也是一條可行路徑，值得推行。

　　（四）加強農業保險的自身建設

　　一是不斷加強業務能力建設，強化基層服務體系建設，農業保險公司要立足于農民、服務于農業，把“懂農業、愛農村、愛農民”，精于保險、提高效率作為重要的標準，并加以考核。二是建立嚴格的農業保險機構準入退出制度，探索設置更高的市場準入門檻，建立以合規經營和服務能力為核心的動態考評機制和綜合指標體系，既防范道德風險，又提高業務水平。三是增加保險產品的供給和建立科學的費率，鼓勵保險機構開發多品種、多檔次保額的產品供農戶自主選擇，建立科學的費率厘定、審核、糾偏機制，對多年不出險的農戶給予降費或無賠款優待等措施。四是強化農業保險基礎與監管能力建設，加強信息共享平臺建設以及農業基礎數據、災害風險數據建設，建立全國統一的農業保險管理系統，加強農業保險監管機構建設，提高監管水平。

農業網(Agronet.com.cn)微信掃一掃： 盡“掃”天下農商情